El recurso especial en materia de contratación es la vía para impugnar los pliegos, las exclusiones y las adjudicaciones de los contratos públicos que superan los importes del artículo 44 de la Ley de Contratos del Sector Público. Se interpone en 15 días hábiles ante el tribunal administrativo de recursos contractuales competente y, cuando se dirige contra la adjudicación, suspende automáticamente la tramitación del procedimiento.
Qué es el recurso especial en materia de contratación
Es un recurso administrativo de naturaleza revisora regulado en los artículos 44 a 60 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). No es un recurso judicial: lo resuelven los tribunales administrativos de recursos contractuales, órganos administrativos que actúan con independencia funcional. En el sector público estatal es competente el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), cuya composición regula el artículo 45 LCSP y cuya organización y procedimiento desarrolla el Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre. La mayoría de las comunidades autónomas tienen su propio órgano, como el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi (OARC) o el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, y existen también tribunales locales. Sus resoluciones forman una doctrina administrativa extensa que conviene conocer antes de recurrir.
Sus rasgos principales son:
- Es potestativo (art. 44.7 LCSP): el licitador puede interponerlo o acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo que no cabe contra los actos recurribles por esta vía son los recursos administrativos ordinarios (art. 44.5).
- No exige pago alguno para el recurrente (art. 44.7 LCSP).
- Es rápido: los plazos de tramitación son muy breves y, si en dos meses no se ha notificado la resolución, el recurso puede entenderse desestimado (art. 57.5).
- Suspende la adjudicación: si el acto recurrido es la adjudicación, la tramitación queda en suspenso (art. 53), lo que impide formalizar el contrato mientras se resuelve.
Su finalidad es doble: garantizar que se respetan en cada procedimiento los principios de transparencia, igualdad de trato y no discriminación, y ofrecer a los licitadores una tutela ágil sin necesidad de acudir directamente a los tribunales.
Contratos en los que procede (art. 44.1 LCSP)
Solo cabe en los contratos que pretendan concertar las Administraciones Públicas y demás poderes adjudicadores cuando se trate de:
- contratos de obras y concesiones de obras o de servicios de valor estimado superior a 3 millones de euros;
- contratos de suministro y de servicios de valor estimado superior a 100.000 euros;
- acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición referidos a esos contratos, y los contratos basados en ellos;
- en los términos del precepto, contratos administrativos especiales cuyo precio no pueda fijarse o cuyo valor estimado supere el previsto para los servicios, contratos subvencionados del artículo 23 y determinados encargos a medios propios.
Estos importes son propios del recurso especial y no deben confundirse con los umbrales comunitarios de la regulación armonizada, que son distintos y se actualizan periódicamente. No cabe el recurso en los procedimientos tramitados por emergencia (art. 44.4).
Actos que se pueden recurrir (art. 44.2 LCSP)
- Anuncios de licitación, pliegos y demás documentos contractuales que establezcan las condiciones de la contratación, por ejemplo cuando contienen cláusulas discriminatorias, criterios de solvencia desproporcionados o especificaciones técnicas que restringen la competencia.
- Actos de trámite cualificados: los que deciden directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable. En todo caso lo son los actos de la mesa o del órgano de contratación que admiten o inadmiten candidatos o licitadores y los que admiten o excluyen ofertas, incluidas las excluidas por anormalmente bajas en aplicación del artículo 149.
- Acuerdos de adjudicación.
- Modificaciones contractuales basadas en el incumplimiento de los artículos 204 y 205 LCSP, por entender que la modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación. Los límites de los modificados en el contrato de obras se analizan en otra guía.
- Encargos a medios propios que no cumplan los requisitos legales y acuerdos de rescate de concesiones.
Quién puede interponerlo: legitimación (art. 48 LCSP)
Está legitimada cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por la decisión recurrida. En la práctica:
- los licitadores que no han resultado adjudicatarios;
- los candidatos o licitadores excluidos, frente a su exclusión;
- la organización empresarial sectorial representativa de los intereses afectados, legitimada en todo caso, y las organizaciones sindicales cuando pueda deducirse fundadamente que se incumplirán obligaciones sociales o laborales respecto de los trabajadores que ejecuten el contrato;
- en determinados supuestos, empresas que no participaron pero tenían interés en hacerlo y no pudieron por los términos del anuncio o del pliego.
Contra los pliegos, con carácter general, no se admite el recurso si el recurrente ya ha presentado oferta o solicitud de participación, salvo supuestos de nulidad de pleno derecho (art. 50.1.b). Y al licitador excluido no puede negársele legitimación con el argumento de que nunca habría sido adjudicatario sin recalcular antes las puntuaciones con su oferta, como se explica más abajo.
Plazos de interposición (art. 50 LCSP)
El plazo es de 15 días hábiles (art. 50.1) y, vencido, ya no cabe recurrir por esta vía. Lo que cambia según el acto es el día inicial:
- Anuncio de licitación: desde el día siguiente a su publicación en el perfil de contratante (art. 50.1.a).
- Pliegos: desde el día siguiente a la publicación del anuncio en el perfil de contratante, si en él se indica cómo acceder a ellos; si no, desde el día siguiente a aquel en que se entregaron al interesado o este pudo acceder a ellos (art. 50.1.b).
- Actos de trámite, como la exclusión: desde el día siguiente a aquel en que se tuvo conocimiento de la posible infracción (art. 50.1.c).
- Adjudicación: desde el día siguiente a su notificación a los candidatos o licitadores admitidos, conforme a la disposición adicional decimoquinta (art. 50.1.d).
- Modificaciones y encargos a medios propios: desde el día siguiente a su publicación en el perfil de contratante (art. 50.1.e y f).
Si el recurso se funda en las causas especiales de nulidad del artículo 39.2, letras c) a f), como la formalización del contrato sin respetar la suspensión, el plazo es de treinta días en los supuestos del artículo 50.2.a) y, en los demás casos, de seis meses desde la formalización. La solicitud de acceso al expediente puede presentarse dentro del plazo del recurso, pero no lo paraliza (art. 52.2). Para fijar el último día con el calendario de días inhábiles de su comunidad puede usar la calculadora del plazo del recurso especial, cuyo resultado es orientativo y debe contrastarse con la notificación.
Cómo se tramita
1. Escrito de interposición
Se dirige al tribunal competente y puede presentarse en su registro, en el del órgano de contratación o en los demás lugares del artículo 16.4 de la Ley 39/2015 (art. 51.3 LCSP). Debe identificar el acto recurrido, el motivo, los medios de prueba y, en su caso, las medidas cautelares que se soliciten, y acompañar el documento de representación, copia del acto o indicación de dónde se publicó, los documentos en que se funde el derecho y una dirección de correo electrónico para notificaciones (art. 51.1). Los defectos pueden subsanarse en tres días hábiles (art. 51.2).
2. Suspensión automática y medidas cautelares
Si se recurre la adjudicación, la tramitación queda en suspenso desde la interposición, salvo en los contratos basados en un acuerdo marco o en los contratos específicos de un sistema dinámico de adquisición (art. 53). No hace falta pedirla ni que el tribunal la acuerde, y formalizar el contrato sin respetarla es causa de nulidad (art. 39.2.e). En los cinco días hábiles siguientes a la interposición el tribunal resuelve, en su caso, si la mantiene; se entiende vigente mientras no se acuerde expresamente su levantamiento (art. 56.3), y la resolución final la levanta si sigue vigente (art. 57.3). Su valor práctico es evidente: impide que el contrato se formalice y empiece a ejecutarse, lo que haría muy difícil revertir la situación aunque el recurso se estimara.
Contra otros actos, como los pliegos o una exclusión, no hay suspensión automática y hay que pedir medidas cautelares, incluso antes de interponer el recurso (art. 49.1). El tribunal decide sobre ellas en cinco días hábiles, puede exigir caución o garantía, y las acordadas antes del recurso decaen si este no se interpone en plazo (art. 49).
3. Expediente, alegaciones y prueba
El órgano de contratación remite el expediente con su informe en dos días hábiles (art. 56.2). En los cinco días hábiles siguientes a la interposición, el tribunal da traslado del recurso a los demás interesados, en especial al adjudicatario, que tienen cinco días hábiles para alegar (art. 56.3). Puede abrirse un periodo de prueba de diez días hábiles (art. 56.4).
4. Resolución
El tribunal debe resolver en los cinco días hábiles siguientes a la recepción de las alegaciones o al fin del plazo para formularlas y, en su caso, del de prueba (art. 57.1). Si pasan dos meses desde el día siguiente a la interposición sin notificarse la resolución, el recurso puede considerarse desestimado para acudir al contencioso (art. 57.5).
Qué puede acordar el tribunal
Si estima el recurso, en todo o en parte, la resolución puede, según el acto y el estado del procedimiento:
- anular las decisiones contrarias a derecho, incluida la supresión de características técnicas, económicas o financieras discriminatorias del anuncio, los pliegos o cualquier otro documento (art. 57.2);
- ordenar la retroacción de actuaciones al momento de la infracción para que el órgano de contratación la corrija (art. 57.2);
- declarar la nulidad del contrato ya formalizado cuando el recurso se funde en las causas especiales del artículo 39.2, letras c) a f), dentro de los plazos del artículo 50.2;
- a solicitud del interesado, reconocer una indemnización por los daños y perjuicios causados, que comprenderá cuando menos los gastos de preparación de la oferta o de participación en el procedimiento (art. 58.1).
Si lo desestima, se levanta la suspensión y el órgano de contratación puede continuar y formalizar el contrato. Si aprecia temeridad o mala fe en el recurso o en la solicitud de medidas cautelares, puede imponer una multa de entre 1.000 y 30.000 euros (art. 58.2). La resolución es directamente ejecutiva y contra ella solo cabe recurso contencioso-administrativo (art. 59.1), en el plazo de dos meses (art. 46.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, LJCA).
¿Recurso especial o contencioso-administrativo?
En los contratos y actos del artículo 44, el licitador elige entre el recurso especial y el contencioso directo. En los contratos de las Administraciones Públicas que no alcanzan los importes del recurso especial, los actos del procedimiento de adjudicación se impugnan conforme a la Ley 39/2015 y a la Ley 29/1998 (art. 44.6 LCSP): recurso de alzada o, si el acto pone fin a la vía administrativa, recurso potestativo de reposición (art. 123 de la Ley 39/2015), y después recurso contencioso-administrativo en dos meses, que no suspende automáticamente aunque cabe pedir la suspensión como medida cautelar. Los hechos pueden ponerse también en conocimiento de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (art. 332 LCSP), que no resuelve el caso concreto pero puede contribuir a corregir prácticas irregulares. El resto de cuestiones de las licitaciones se tratan en el área de contratación pública del despacho.
Doctrina del Tribunal Supremo
Sentencias públicas de otros procedimientos, seleccionadas como referencia; no son asuntos de este despacho. El resultado de cada caso depende de sus circunstancias.
El licitador excluido tiene legitimación aunque no vaya a ser adjudicatario
La STS 1579/2025, de 4 de diciembre (ROJ: STS 5558/2025; ECLI:ES:TS:2025:5558; Sección Tercera; ponente: Pilar Cancer Minchot; rec. 6796/2022) resolvió el caso de una empresa excluida por oferta anormalmente baja en un contrato del Patronato Municipal de Deportes de Castellón. El TACRC desestimó su recurso especial (resolución de 11 de diciembre de 2019) y el TSJ de la Comunidad Valenciana (Sección Quinta, sentencia n.º 461/2022, de 7 de junio) inadmitió el contencioso por falta de legitimación, porque, aun readmitida, los demás licitadores seguirían por delante. Pero había calculado esas puntuaciones sin incluir la oferta excluida en una fórmula que dependía de la baja máxima admitida; con ella, las de los dos primeros habrían bajado de 98,95 y 89,45 puntos a 78,18 y 68,53. El Supremo anuló la sentencia, ordenó examinar el fondo y fijó esta doctrina:
«No cabe negar, en recurso en vía administrativa ni en vía contencioso-administrativa, al licitador excluido de una licitación, legitimación activa para recurrir el acto de exclusión, aduciendo que su recurso no supondría ventaja para sus derechos e intereses legítimos porque su oferta en ningún caso resultaría la oferta económicamente más ventajosa, si tal conclusión se alcanza sin haber tomado en cuenta el resultado de incluir dicha oferta inicialmente excluida en la aplicación de los criterios valorativos previstos en el pliego.»
Añadió que «no es necesario que de la estimación del recurso resultase la adjudicación al recurrente» para apreciar el beneficio que justifica la legitimación, e invocó la igualdad de trato (arts. 1 y 132 LCSP). La doctrina se aplica tanto al recurso especial (art. 48 LCSP) como al contencioso (art. 19 LJCA), pero no dice nada sobre si la exclusión fue correcta.
La exclusión no recurrida en plazo no puede reabrirse al impugnar la adjudicación
Según la STS de 16 de febrero de 2026 (ROJ: STS 400/2026), si un licitador recurre su exclusión, el tribunal de recursos contractuales desestima y el licitador no acude al contencioso (art. 59.1 LCSP), no puede volver a impugnar su exclusión mediante otro recurso especial contra la adjudicación posterior. No es un caso de cosa juzgada, sino de firmeza de un acto consentido: la exclusión no puede discutirse luego «de rebote».
Anular la exclusión no permite al juez adjudicar el contrato
La sentencia 426/2026, de 9 de abril (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta; ROJ STS 1580/2026, ECLI:ES:TS:2026:1580; ponente: Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo) examinó la exclusión por baja temeraria de una oferta en la concesión del servicio de agua potable de Sant Mateu (Castellón), tramitada con el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP). El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Castellón (sentencia 147/2022, de 11 de abril) anuló la exclusión y la adjudicación y, además, reconoció a la excluida, TECVASA, el derecho a ser adjudicataria; el TSJ de la Comunidad Valenciana lo confirmó (sentencia 790/2022, de 21 de octubre). El Supremo corrigió ese exceso:
«[…] la retroacción de las actuaciones administrativas al momento anterior a la exclusión tras declarar que la propuesta de TECVASA era la más ventajosa económicamente debió acordarse para que la Administración pudiera decidir de nuevo en ejercicio de las facultades que la ley otorga al órgano de contratación, lo cual es incompatible con el hecho de que se reconozca judicialmente una situación jurídica que representa otorgar judicialmente la condición de adjudicataria a otro postor.»
Al órgano de contratación «sólo a él compete» el requerimiento de documentación al mejor clasificado (art. 151.2 TRLCSP; art. 150.2 LCSP: obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, medios comprometidos y garantía definitiva), las facultades de renuncia y desistimiento (art. 155.2 TRLCSP; art. 152.2 LCSP) y la decisión de adjudicar (art. 150.3 LCSP); y los jueces no pueden determinar el contenido discrecional de los actos anulados (art. 71.2 LJCA). Ganar frente a la exclusión lleva, pues, a la retroacción, no al contrato: si el readmitido no atiende en plazo el requerimiento, se entiende retirada su oferta y se pide la documentación al siguiente clasificado.
Discrecionalidad técnica: interpretar el pliego no es crear un subcriterio
La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2025 (ROJ: STS 5270/2025; ECLI:ES:TS:2025:5270; recurso de casación 4917/2022; ponente José Luis Gil Ibáñez) resolvió sobre el transporte sanitario urgente del Servicio Murciano de Salud. El pliego valoraba las mejoras medioambientales de los vehículos y exigía «información gráfica y técnica de los vehículos ofertados»; la Comisión de Valoración dio 0 puntos a las ofertas que no precisaban marca, modelo, tipo y variante. Cuatro licitadoras alegaron un subcriterio no previsto; el TACRC (resolución 1220/2019, de 28 de octubre) y el TSJ de Murcia (sentencia de 20 de abril de 2022, recurso 4/2020) desestimaron sus recursos.
El Supremo recordó que el pliego es la lex contractus y que, según el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (sentencias de 24 de enero de 2008, Lianakis, C-532/06, y de 14 de julio de 2022, ASADE, C-436/20), los criterios deben ser claros, precisos e inequívocos y no pueden aplicarse subcriterios no comunicados. Pero concluyó que el pliego ya exigía esa información:
«la mera lectura de las condiciones de la licitación, plasmadas en las cláusulas del pliego de las cláusulas administrativas particulares, permite a un licitador normalmente diligente conocer que […] era necesario, pues así lo exigía el propio pliego, acompañar la documentación relativa a las características del vehículo, incluidas las medioambientales.»
Por eso no fijó doctrina («no tiene sentido analizar los límites de una discrecionalidad que, en el caso, no es tal»), declaró no haber lugar al recurso e impuso las costas de la casación a las recurrentes por temeridad, que habían partido además de una premisa errónea sobre la puntuación de la adjudicataria. La clave es si un licitador diligente podía prever, leyendo el pliego, qué información debía aportar: lo que no se acredita documentalmente puede no puntuarse.
Servicios intelectuales: al menos el 51 % para la calidad
La STS de 3 de abril de 2025 (ROJ: STS 1723/2025) declaró que en los contratos de prestaciones de carácter intelectual, como los de arquitectura e ingeniería, los criterios relacionados con la calidad deben representar al menos el 51 % de la puntuación (art. 145.4 LCSP), también en el procedimiento abierto simplificado. El límite del 45 % del artículo 159.1.b se refiere a los criterios evaluables mediante juicio de valor y es una condición para usar ese procedimiento; calidad y juicio de valor no son lo mismo, porque la calidad puede valorarse también de forma automática. El Supremo anuló la cláusula de un pliego municipal que reservaba el 55 % a criterios económicos y el 45 % a juicio de valor.
Solvencia con medios externos en el transporte de viajeros
La STS de 23 de julio de 2024 (ROJ: STS 4197/2024) admitió, en una licitación del servicio público de transporte regular de viajeros por carretera, que la solvencia técnica relativa al número de autobuses se acredite integrando medios externos (art. 75 LCSP), como alternativa a la proposición conjunta del artículo 80.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. No apreció incompatibilidad y añadió que, de existir, prevalecería la ley por jerarquía normativa.
Valoración del despacho
La primera decisión no es cómo recurrir, sino si cabe el recurso especial: hay que contrastar el valor estimado con el artículo 44.1 y ver qué acto se impugna, porque de ello dependen la vía, el plazo y la suspensión. El recurso especial es útil, pero implacable con los plazos: quince días hábiles pasan rápido si hay que pedir el expediente y analizar los informes de valoración, y la solicitud de acceso no interrumpe el plazo, así que conviene revisar cada notificación el mismo día, pedir el expediente de inmediato y preparar el recurso en paralelo. Los pliegos deben revisarse antes de ofertar: la información adicional ha de pedirse al menos 12 días antes del fin del plazo de presentación, salvo que el pliego fije otro (art. 138.3 LCSP), y quien no pregunta ni impugna a tiempo asume el pliego tal como está. En exclusiones no hay suspensión automática, por lo que las medidas cautelares deben pedirse de forma expresa y motivada; y si el tribunal contractual desestima, o se va al contencioso o la exclusión queda firme. Como el recurso es potestativo, en algunos casos puede interesar el contencioso directo, decisión que debe tomarse con el expediente delante.
En cuanto al fondo, la discrecionalidad técnica limita el control de la valoración, de modo que un recurso tiene más recorrido cuando se apoya en infracciones concretas del pliego o de la ley, errores materiales o falta de motivación verificables que cuando discrepa del criterio técnico. Antes de alegar un subcriterio encubierto hay que comprobar si la exigencia ya figuraba en la documentación que el pliego pedía; el argumento sí prospera cuando se introducen ponderaciones, umbrales o requisitos que no se deducen de ninguna cláusula o se aplican criterios distintos a unos y otros. Conviene reunir el pliego, el informe técnico, la propia oferta y, si es posible, las mejor puntuadas, y no apoyarse en premisas no comprobadas. Si se impugna una exclusión y el pliego usa una fórmula relativa (baja máxima, baja media), hay que anticipar la objeción de falta de legitimación con un recálculo completo de las puntuaciones; con fórmulas absolutas, o si la reincorporación no mejora la posición, la doctrina tiene menos recorrido.
Por último, ganar frente a una exclusión no da el contrato: entre la sentencia y la adjudicación median trámites que pueden fallar, y la Administración puede desistir o no adjudicar si justifica sus presupuestos. Por eso el despacho aconseja tener preparada durante el pleito la documentación del artículo 150.2 LCSP y vigilar que cualquier renuncia o desistimiento esté motivado. Cada caso requiere un análisis individual y ningún profesional puede garantizar el resultado.
