La falta de motivación de un acto administrativo no lo invalida de forma automática. Es un defecto de forma que solo lleva a anular el acto cuando le impide alcanzar su fin o causa al interesado una indefensión real y efectiva (art. 48.2 de la Ley 39/2015): lo decisivo es si pudo conocer las razones de la decisión y defenderse frente a ella.
Esta guía explica qué actos deben motivarse, qué consideran los tribunales motivación suficiente y cuándo su ausencia permite anular la resolución. Analiza también cómo opera el criterio de la indefensión en los procedimientos sancionadores: el nuevo expediente abierto tras la caducidad, la interrupción de la prescripción y la publicación de la sanción mientras se recurre.
El deber de motivar los actos administrativos
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) obliga a la Administración a resolver de forma expresa y a notificar sus resoluciones en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación (art. 21). Además, su artículo 35 exige motivar, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, entre otros:
- los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos;
- los que resuelvan recursos administrativos o procedimientos de revisión de oficio, y los que declaren su inadmisión;
- los dictados en ejercicio de potestades discrecionales;
- las propuestas de resolución en los procedimientos sancionadores y los actos que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial;
- los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos;
- los que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
Qué consecuencias tiene la falta de motivación
Como regla general, la falta o insuficiencia de motivación es un defecto de forma que determina la anulabilidad del acto, pero solo cuando este carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o provoca indefensión a los interesados (art. 48.2 LPAC). Únicamente de forma excepcional, si la falta de motivación lesiona derechos fundamentales susceptibles de amparo, como puede ocurrir en materia sancionadora, cabría plantear la nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.a). Que pueda acarrear la invalidez del acto no significa que siempre lo haga.
Qué entienden los tribunales por motivación suficiente
No se exige una justificación exhaustiva
El Tribunal Constitucional, en la STC 36/1982, de 16 de junio, sobre la prohibición gubernativa de una manifestación, señaló que la motivación debe tener la amplitud necesaria para que los interesados conozcan las razones de la decisión y puedan defender después sus derechos, y recordó la doctrina del Tribunal Supremo según la cual una motivación escueta o sucinta, si es suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de motivación. Consideró suficientes, pese a su laconismo, unas resoluciones que permitían conocer la causa de la prohibición.
En la misma línea, el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª, sentencia de 20 de diciembre de 2000, recurso de casación 2174/1995) precisó que la motivación debe permitir al destinatario conocer las razones de la decisión, sin convertirse en una justificación exhaustiva: basta con que se le suministren los elementos necesarios para comprender el razonamiento lógico y jurídico que ha conducido a la resolución.
La indefensión tiene que ser real y efectiva
Es el punto central. El Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª, sentencia de 13 de mayo de 2015, recurso de casación 1739/2013) ha reiterado que las infracciones de índole formal solo producen la anulación del acto cuando causan indefensión real y efectiva al interesado. La indefensión es un concepto material, no formal: no surge de la mera omisión de un trámite, sino de una limitación real de las posibilidades de alegar, probar o defender los propios derechos. Si el interesado pudo conocer las razones de la decisión, aunque fuera de forma imperfecta, y pudo impugnarla con plenas garantías, la falta de motivación no determinará por sí sola la anulación.
La subsanación posterior puede neutralizar el vicio
El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sala de lo Social, Sección 1.ª, sentencia n.º 3086/2011, de 4 de mayo), en un asunto sobre prestaciones por desempleo, añadió que la falta de suficiencia fáctica y jurídica del acto al dictarse puede quedar subsanada por los actos posteriores del procedimiento. Si el conjunto del expediente permite conocer los fundamentos de la decisión y articular la defensa, el vicio inicial pierde virtualidad anulatoria.
Cuándo sí puede anularse el acto
- Cuando no existe motivación o se formula en términos tan genéricos e inexpresivos que no aporta ninguna luz sobre las razones de la decisión; la citada sentencia del Supremo de 20 de diciembre de 2000 considera anulable el acto en ese caso.
- Cuando la falta de motivación ha impedido de forma efectiva al afectado articular su defensa, en vía administrativa o judicial.
- En los actos discrecionales, en los que la motivación es el principal mecanismo de control de la arbitrariedad y su ausencia impide verificar si la Administración actuó dentro de los límites del ordenamiento.
- Cuando el defecto no ha podido subsanarse en ningún momento del procedimiento ni de la impugnación posterior.
Caducidad del expediente sancionador y nuevo procedimiento
En los procedimientos sancionadores iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo sin resolución expresa notificada produce la caducidad y el archivo de las actuaciones (art. 25.1.b LPAC). La caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción. Si la infracción no ha prescrito, puede abrirse un nuevo procedimiento e incorporar a él los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad; y en todo caso deben cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia (art. 95.3 LPAC).
La sentencia 1279/2025, de 14 de octubre (ROJ: STS 4372/2025, ECLI:ES:TS:2025:4372), de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con ponencia de Francisco José Sospedra Navas (recurso de casación n.º 8291/2024), examinó un caso de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). Tras declarar el 14 de julio de 2020 la caducidad de un expediente abierto en 2018 contra varias constructoras por acuerdos en licitaciones públicas (S/DC/0611/17), la Dirección de Competencia incoó otro una semana después (S/0021/20) e incorporó «todo lo actuado» en el caducado. Una de las empresas lo impugnó como acto de trámite cualificado (art. 25.1 de la Ley 29/1998, LJCA): la incorporación en bloque, también del pliego de cargos y la propuesta de resolución, predeterminaba la calificación y vulneraba su defensa (art. 24 CE). La Audiencia Nacional (Sección 6.ª, sentencia de 4 de junio de 2024) inadmitió el recurso y el Supremo lo confirmó por tres razones:
- la incorporación está prevista en el artículo 95.3 LPAC y alcanza, en principio, a las actuaciones previas y a las que se mantendrían igual, por lo que no es «prueba ilícita»; el efecto de los trámites posteriores a la prueba debe examinarse al impugnar la resolución final;
- el nuevo procedimiento no puede ser una prórroga del caducado y debe tramitarse con alegaciones, prueba y audiencia, de modo que la mera incorporación documental no compromete la defensa;
- el control judicial sigue disponible: lo que podría vulnerar la presunción de inocencia es una sanción basada en prueba ilícita, no el acuerdo de incoación.
Que un acto de trámite sea simple o cualificado depende de cada caso; en este, la incoación con incorporación no lo era porque no generaba indefensión. En consecuencia, la caducidad no extingue el riesgo sancionador, y el acuerdo de incorporación solo puede recurrirse de inmediato si causa por sí mismo indefensión; si no, la licitud de lo incorporado se discute al recurrir la sanción. La defensa debe verificar la prescripción, comprobar si lo incorporado cumple el presupuesto del artículo 95.3, alegar y proponer prueba en la nueva instrucción, también frente a la incorporación, y documentar cualquier irregularidad. Con los matices de cada normativa, estas pautas sirven también en otros sectores regulados (urbanismo, medio ambiente, protección de datos, sector financiero).
Prescripción: cuándo la interrumpen las actuaciones previas
En el régimen general, la prescripción de las infracciones solo se interrumpe con la «iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora» (art. 30.2 LRJSP). En defensa de la competencia, en cambio, la STS 885/2026, de 9 de julio (ROJ: STS 3253/2026; ECLI:ES:TS:2026:3253; Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª; ponente: José Luis Gil Ibáñez; recurso de casación n.º 5901/2024) ha reconocido efecto interruptivo a la información reservada previa a la incoación (art. 49.2 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia, LDC), porque la LDC regula de forma específica la prescripción (art. 68 LDC). El caso era un presunto cártel de reciclaje de baterías de automóvil con conductas entre abril de 2008 y enero de 2012, inspecciones en diciembre de 2015 e incoación el 23 de enero de 2017; la Audiencia Nacional había apreciado la prescripción sin tener en cuenta la fase previa. El Supremo fijó esta doctrina:
«La realización por la Dirección de Competencia de actuaciones previas a la iniciación del procedimiento sancionador por la comisión de infracciones de los artículos 1, 2 y 3 de la LDC, con el fin de determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que justifiquen la incoación del expediente sancionador, produce el efecto de interrumpir la prescripción de aquellas infracciones siempre que dichas actuaciones previas, además de comunicarse a los interesados, se ajusten al objetivo perseguido, se realicen en un plazo razonable y respeten los derechos de defensa.»
Los cuatro requisitos son acumulativos: comunicación a los interesados; adecuación al objetivo, sin que la fase previa se convierta en una «alternativa subrepticia» al procedimiento; plazo razonable, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Baustahlgewebe/Comisión, C-185/95 P), valorado caso por caso; y respeto de los derechos de defensa. El Supremo se apoyó en la recepción «no mecánica» de los principios penales en el ámbito administrativo (STC 76/1990), en el margen que dejan el Reglamento (CE) 1/2003 y la Directiva 2019/1 y en el paralelismo con el artículo 189.3.a) de la Ley General Tributaria. Como contrapeso, el cómputo puede reiniciarse dentro de la fase previa si transcurre el plazo sin nuevas actuaciones, y las diligencias son impugnables si se usan de forma desproporcionada o fraudulenta para eludir la prescripción.
Para las empresas, las inspecciones y requerimientos comunicados formalmente interrumpen el plazo, lo que obliga a documentar toda interacción con la Dirección de Competencia y refuerza el valor de un programa de cumplimiento normativo, que puede evaluarse con el test de compliance para empresas. Los riesgos de competencia se analizan en la guía sobre competencia y empresa.
Publicación de la sanción mientras se recurre
La STS 1363/2025, de 29 de octubre (ROJ: STS 5017/2025), de la Sección Tercera, con ponencia de Margarita Beladiez Rojo (recurso n.º 1293/2025), examinó una sanción del Banco de España a una persona física. El artículo 115.5 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, ordena publicar en el BOE las sanciones por infracciones graves y muy graves una vez firmes en vía administrativa, con la identidad de los responsables. La Audiencia Nacional (Sección Quinta) denegó la suspensión cautelar de la sanción y de su publicación por autos de 17 de octubre y 29 de noviembre de 2024. El auto de admisión pidió aclarar la doctrina anterior sobre el perjuicio reputacional, recogida entre otras en la sentencia de 23 de enero de 2008 (recurso 5560/2006).
El Supremo recordó que la tutela cautelar forma parte de la tutela judicial efectiva y que «la necesidad del proceso para obtener la razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón». El artículo 115 no excluye el control cautelar de los artículos 129 y 130 LJCA, pero la publicación puede ser irreversible sin ser irreparable:
«El primero se refiere a un perjuicio fáctico que no puede eliminarse materialmente, como ocurre con una publicación ya difundida. El segundo, en cambio, alude a un daño que el ordenamiento jurídico no puede compensar ni restituir de forma adecuada.»
El ordenamiento ofrece mecanismos para mitigar el daño: la publicación del recurso y de su resultado en la web del Banco de España (art. 115.7 de la Ley 10/2014), la difusión de la eventual anulación (art. 107 LJCA) y la responsabilidad patrimonial. La novedad es que, cuando la sanción está recurrida, la publicación en el BOE «ha de incorporar expresamente la indicación de que la sanción no es firme judicialmente por encontrarse pendiente de resolución el recurso interpuesto contra ella», en interpretación conforme con el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE. La Sala descartó que la doble publicación infrinja el Reglamento General de Protección de Datos, porque cabe pedir la desindexación por el nombre del afectado, y no planteó cuestión prejudicial. Estimó el recurso y casó los autos, pero no suspendió la sanción ni su publicación: acordó como medida cautelar positiva que el BOE indique que la sanción está recurrida y no es firme. Aplicó la misma doctrina en la STS 1376/2025, de 30 de octubre (ROJ: STS 5053/2025), y en la STS 1393/2025, de 31 de octubre (ROJ: STS 5275/2025), y la reiteró en la STS 30/2026, de 20 de enero (ROJ: STS 311/2026).
En la práctica, el perjuicio reputacional por sí solo no basta: hay que explicar por qué esos mecanismos de reparación son insuficientes en el caso concreto, y conviene pedir subsidiariamente la advertencia de no firmeza. La demora de la Administración en tramitar el expediente no sirvió para suspender. En vía administrativa, el artículo 115.6 permite retrasar la publicación o hacerla anónima en supuestos tasados, por ejemplo cuando la publicación de los datos de una persona física resulte desproporcionada. La exigencia de advertir en el BOE se funda en el artículo 68 de la Directiva 2013/36/UE y se refiere al artículo 115.5 de la Ley 10/2014, por lo que su traslado a otros regímenes de publicación tendrá que valorarse en cada caso.
Cómo actuar ante una resolución insuficientemente motivada
- Identificar si hay indefensión real. La pregunta no es si el acto está bien o mal motivado en abstracto, sino si la deficiencia impidió conocer las razones de la decisión y defenderse. Si, pese a su parquedad, la resolución permite entender qué se decidió y por qué, un recurso basado solo en la falta de motivación tiene recorrido limitado.
- Revisar el expediente completo. Los tribunales valoran el conjunto del procedimiento: informes previos, propuestas de resolución, trámites de audiencia o alegaciones anteriores pueden haber dado a conocer los fundamentos. Conviene pedir acceso al expediente antes de recurrir.
- Impugnar también el fondo. La falta de motivación suele ir acompañada de otros vicios: aplicación incorrecta de la norma, valoración arbitraria de los hechos o vulneración de derechos.
- Respetar los plazos. Contra un acto expreso, el recurso de alzada (art. 122 LPAC) y el potestativo de reposición (art. 124) se interponen en un mes; el contencioso-administrativo, con carácter general, en dos meses desde el día siguiente a la notificación del acto que agota la vía administrativa (art. 46 de la Ley 29/1998). Pasados esos plazos, como regla, ya no cabe impugnar.
Los vicios de forma no son un fin en sí mismos: el procedimiento existe para garantizar los derechos de los ciudadanos, y la motivación debe interpretarse de forma funcional. Cuando el ciudadano no ha podido conocer las razones de la decisión ni defenderse, la falta de motivación tiene plena virtualidad anulatoria; cuando sí ha podido, el defecto queda en segundo plano. Otras cuestiones de esta materia se tratan en el área de derecho administrativo del despacho.
Valoración del despacho
La falta de motivación es un argumento útil, pero no debería ser el único. El criterio práctico del despacho es, primero, pedir el expediente completo y comprobar si los informes o la propuesta de resolución explican lo que la resolución final omite, porque ahí buscará la Administración sostener que no hubo indefensión. Segundo, concretar el perjuicio: qué alegación no se pudo formular, qué prueba no se pudo proponer o qué razonamiento no se pudo rebatir por desconocer los motivos; una indefensión descrita en abstracto tiene poco recorrido, y una concreta y documentada sí puede prosperar. Tercero, acompañar siempre el defecto formal de los motivos de fondo, para que el recurso no quede vacío si el tribunal considera subsanada la motivación. En actos discrecionales o sancionadores conviene ser especialmente exigente, porque ahí la motivación es la principal garantía frente a la arbitrariedad.
En los procedimientos sancionadores reabiertos tras una caducidad, la STS 1279/2025 no convierte la caducidad en irrelevante, pero desplaza la batalla al final del procedimiento, con el riesgo de que la caducidad quede en un trámite formal con escasas consecuencias para la Administración incumplidora. Por eso conviene trabajar en tres frentes desde que se notifica la nueva incoación: calcular la prescripción sin contar el tiempo consumido por el procedimiento caducado, porque ahí puede estar el argumento más sólido; pedir por escrito que se identifique qué actuaciones se incorporan y por qué su contenido «se hubiera mantenido igual», oponiéndose a que el pliego de cargos o la propuesta anteriores sustituyan a los trámites nuevos, lo que deja constancia del perjuicio; y reiterar la proposición de prueba en lugar de dar por buena la practicada. Recurrir de inmediato el acuerdo de incorporación solo tiene sentido si puede acreditarse una indefensión concreta y actual. Si ha recibido una resolución que no explica sus razones, conviene revisarla antes de que venzan los plazos; puede plantear su consulta en la página de contacto.
