Ejecutar una obra sin licencia o sin declaración responsable, o excediéndose de lo autorizado, expone al constructor a sanciones urbanísticas, órdenes de paralización, demolición y responsabilidad frente al promotor. El régimen urbanístico es competencia autonómica, por lo que plazos y multas varían de una comunidad a otra. En la Comunidad de Madrid, la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, fija con carácter general un plazo de prescripción de las infracciones de seis años y multas de 30.001 a 600.000 euros para las infracciones graves, con reglas específicas que se calculan en porcentaje del valor de la obra.
Tipos de título habilitante y cuándo se necesita cada uno
La normativa urbanística distingue entre actuaciones sujetas a licencia urbanística previa, actuaciones sujetas a declaración responsable o comunicación previa, y actuaciones exentas de control previo. La tendencia legislativa reciente ha ampliado el ámbito de la declaración responsable para agilizar la actividad constructiva, pero las obras de mayor entidad siguen necesitando licencia.
En la Comunidad de Madrid, tras las reformas de la Ley 9/2001 introducidas, entre otras, por la Ley 1/2020, el artículo 152 reserva la licencia, entre otros supuestos, para las obras de edificación que precisen proyecto conforme a la normativa de ordenación de la edificación, las intervenciones totales en edificios catalogados o protegidos (y las parciales que afecten a los elementos protegidos), las parcelaciones y las obras y usos provisionales. Con carácter general, el resto de actuaciones queda sujeto a declaración responsable urbanística (art. 155), por ejemplo las obras de reforma que no alteren esencialmente la composición exterior, la volumetría, la envolvente o el sistema estructural y no requieran proyecto, la primera ocupación o los cambios de uso que no afecten al uso característico del edificio. Conviene revisar también la ordenanza del municipio, que regula el procedimiento concreto.
Responsabilidad del constructor frente al promotor
En el reparto interno de responsabilidades hay que atender al origen de la irregularidad. Gestionar y obtener las licencias y autorizaciones preceptivas es una obligación del promotor (art. 9.2.c de la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación); ejecutar la obra con sujeción al proyecto, a la legislación aplicable y a las instrucciones de la dirección facultativa es una obligación del constructor (art. 11.2.a de la misma ley). Si el constructor se aparta por su cuenta del proyecto o de lo autorizado y la Administración paraliza la obra u ordena su demolición, el promotor puede reclamarle los daños y perjuicios derivados de su incumplimiento, como el coste de la legalización o de la reposición y los perjuicios del retraso (arts. 1101 y siguientes del Código Civil).
Si, por el contrario, la falta de título habilitante es imputable al promotor, o este conocía la situación y decidió iniciar la obra asumiendo el riesgo, será él quien soporte, total o parcialmente, sus consecuencias. Cuando concurren culpas de ambas partes, los tribunales pueden moderar la responsabilidad derivada de negligencia (art. 1103 CC).
En la práctica, el constructor debe exigir la acreditación de la licencia (o de la declaración responsable) antes de iniciar los trabajos, e incluir en el contrato una cláusula que condicione el inicio de la obra a la obtención del título habilitante. Iniciar una obra sin esta precaución es un riesgo que puede costar mucho más que la propia obra.
Infracciones y sanciones urbanísticas
Las infracciones urbanísticas se clasifican en leves, graves y muy graves. En la Comunidad de Madrid, ejecutar obras sin la licencia, declaración responsable u orden de ejecución preceptivas, o contraviniendo sus condiciones, es infracción grave, salvo que se trate de obras menores que no precisen proyecto y tengan escasa repercusión, en cuyo caso es leve (art. 204.3.a de la Ley 9/2001). Son muy graves, entre otras, esas mismas conductas cuando afectan a suelo no urbanizable de protección, a redes públicas o a terrenos de dominio público, y el incumplimiento de las medidas provisionales o cautelares adoptadas para proteger la legalidad, como la orden de suspensión (art. 204.2).
Las multas generales son de 600 a 30.000 euros (leves), de 30.001 a 600.000 euros (graves) y de 600.001 a 3.000.000 de euros (muy graves) (art. 207), pero la ley prevé reglas específicas, calculadas en porcentaje, que se aplican con preferencia (art. 211.1). Por ejemplo, las obras de construcción o edificación contrarias al uso que corresponde al suelo se sancionan con el 15 al 25% del valor de la obra proyectada (art. 217); el exceso sobre la edificabilidad permitida, con el 15 al 25% de su valor (art. 220); y las obras de urbanización e implantación de servicios realizadas sin título en suelo urbano o urbanizable sectorizado con ordenación pormenorizada, con el 20 al 25% del valor de lo ejecutado, o con el 5% si son legalizables (art. 229.2). En ningún caso la infracción puede suponer un beneficio económico para el infractor (art. 212).
Son responsables, entre otros, los promotores y constructores, los técnicos directores de la obra y de su ejecución y, si el proyecto era incompatible con el planeamiento, sus autores (art. 205). Las multas impuestas a los distintos responsables por una misma infracción son independientes entre sí (art. 209), de modo que no se trata de una única multa solidaria. La ley considera agravante iniciar las obras sin orden escrita del director técnico o modificar el proyecto sin sus instrucciones, y deja exento al constructor que justifique haberse atenido a las instrucciones recibidas de la dirección facultativa (art. 206.1.f): por eso es esencial que el constructor conserve por escrito las órdenes recibidas.
Orden de demolición y legalización
Si se detectan obras en curso sin título habilitante, el Alcalde ordenará su suspensión inmediata y, si no se cumple, el precinto y la retirada de maquinaria y materiales, cuyos gastos soportan solidariamente promotor, constructor y propietario; el incumplimiento de la suspensión puede dar lugar a multas coercitivas cada diez días de 150 euros o del 5% del valor de las obras, si es superior (art. 193). El interesado dispone de dos meses para solicitar la legalización o ajustar las obras; si no lo hace, o si la legalización se deniega por ser contraria al planeamiento, se acordará la demolición a su costa (art. 194).
Si la obra ya está terminada, el requerimiento de legalización puede hacerse mientras no hayan transcurrido seis años desde su total terminación, o quince en suelo no urbanizable de protección (art. 195). En viales, zonas verdes, espacios libres y dominio público no hay límite temporal para restablecer la legalidad (art. 200). La legalización no evita la sanción, porque las medidas de restablecimiento son independientes de las sanciones (art. 203), aunque en algunos tipos la posibilidad de legalizar reduce la multa (por ejemplo, el 5% del art. 229.2) y la reparación voluntaria antes de cualquier actuación sancionadora es circunstancia atenuante (art. 206.2.b).
Prescripción de la infracción urbanística
El plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas varía según la comunidad autónoma. En la Comunidad de Madrid, tras la reforma de la Ley 7/2024, las infracciones prescriben a los seis años; las que afectan a suelo no urbanizable de protección, a los quince años; y las que afectan a viales, zonas verdes, espacios libres y dominio público no prescriben (art. 236). Cuando la infracción se comete con ocasión de la ejecución de obras, el plazo nunca empieza a correr antes de su total terminación (art. 237).
Además de la vía administrativa, el artículo 319 del Código Penal castiga a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelo no urbanizable o en suelos especialmente protegidos (viales, zonas verdes, dominio público o lugares de reconocido valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural).
Valoración del despacho
Nuestro criterio es que el constructor no debe asumir como propio un riesgo que la ley atribuye al promotor. Antes de empezar, conviene pedir copia de la licencia o de la declaración responsable presentada, comprobar que el proyecto que se va a ejecutar coincide con el que ampara ese título y dejar constancia en el contrato de que el inicio de los trabajos queda condicionado a su existencia. Durante la obra, cualquier modificación sobre el proyecto debe contar con instrucciones escritas de la dirección facultativa, porque son la mejor defensa frente a un expediente sancionador y frente a una reclamación del promotor. Si llega una orden de paralización, lo prioritario es cumplirla y analizar de inmediato si la obra es legalizable: el plazo de dos meses para solicitar la legalización es breve y su incumplimiento abre la puerta a la demolición. Y conviene recordar que cada responsable recibe su propia multa, por lo que el constructor no puede confiar en que la sanción recaiga solo sobre el promotor.
Consulte con un abogado antes de iniciar cualquier obra que pueda generar dudas sobre la cobertura de la licencia. Una iguala jurídica para constructoras incluye la consulta previa sobre licencias y permisos.
Actualizado el 29/09/2026: revisadas las sentencias citadas y la normativa aplicable.
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