Autorizaciones de transporte por carretera, inspecciones y sanciones

La empresa que realice transporte público de mercancías o de viajeros por carretera necesita, con carácter general, una autorización expedida por el Estado o, por delegación, por la comunidad autónoma de su domicilio (art. 42 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, LOTT). Las autorizaciones de transporte por carretera varían según la actividad, exigen requisitos que deben mantenerse en cada visado, y operar sin ellas es infracción muy grave, con multa de 4.001 a 6.000 euros e inmovilización del vehículo. Esta guía reúne además las obligaciones que más sanciones generan en una inspección: tacógrafo, tiempos de conducción y descanso y mercancías peligrosas (ADR).

Tipos de autorización de transporte

La LOTT, reformada por la Ley 9/2013, y su Reglamento (RD 1211/1990, modificado en profundidad por el RD 70/2019) distinguen varias clases de autorización, que en la práctica se siguen identificando con siglas. No se exige autorización para el transporte público de mercancías en vehículos de hasta 2 toneladas de masa máxima autorizada (MMA) (art. 33.2 del Reglamento).

• MDL (mercancías en vehículos ligeros): vehículos de más de 2 toneladas y hasta 3.500 kg de MMA. Bastan los requisitos generales del artículo 43.1 LOTT; la ley no exige competencia profesional ni capacidad financiera (art. 43.2 LOTT), aunque desde mayo de 2022 el Reglamento (CE) 1071/2009 impone los requisitos de establecimiento, honorabilidad, capacidad financiera y competencia profesional a las empresas que realizan transporte internacional con vehículos de más de 2,5 toneladas.
• MDP (mercancías en vehículos pesados): vehículos que puedan superar los 3.500 kg de MMA. Exige además establecimiento, honorabilidad, capacidad financiera y competencia profesional (arts. 43.2 y 44 a 47 LOTT y art. 109 del Reglamento). La capacidad financiera se acredita con un capital y reservas mínimos de 9.000 euros para el primer vehículo y 5.000 euros por cada vehículo adicional (art. 121 del Reglamento); en los empresarios individuales se presume cumplida si los vehículos no superan los doce años de antigüedad y se tienen en propiedad, leasing o renting de al menos 24 meses, y también puede acreditarse con aval o acceso a crédito. Para una autorización nueva basta un vehículo (art. 44.2 del Reglamento): no hay flota mínima de tres.
• Viajeros en autobús: los mismos requisitos europeos, con la misma capacidad financiera y un gestor de transporte, y para una autorización nueva al menos un autobús con una antigüedad no superior a dos años desde su primera matriculación (art. 44.1 del Reglamento).
• OT (operador de transporte): para quienes intermedian en la contratación de transportes de mercancías (agencias, transitarios, operadores logísticos y similares), que contratan en nombre propio con el cargador y con el transportista (art. 119 LOTT). Requiere establecimiento, honorabilidad, competencia profesional y un capital y reservas mínimo de 60.000 euros (art. 160 del Reglamento). No la necesitan, entre otros, los titulares de autorización de transporte público de mercancías que hayan acreditado ese capital o que se limiten a subcontratar excesos coyunturales de carga dentro de los límites del artículo 159 del Reglamento.
• Transporte privado complementario: para las empresas que transportan sus propias mercancías como complemento de su actividad principal con vehículos de más de 3,5 toneladas; por debajo están exentas (art. 103 LOTT). Deben cumplir el artículo 102 LOTT (mercancía propia o vinculada a la actividad, vehículos y conductores integrados en la empresa y transporte no facturado aparte); si no, se aplica el régimen del transporte público.

Requisitos comunes y gestor de transporte

Toda autorización de transporte público exige los requisitos del artículo 43.1 LOTT: nacionalidad española o de la Unión Europea (o las autorizaciones de residencia y trabajo exigibles); si es una sociedad, personalidad jurídica propia y objeto social que incluya el transporte público; domicilio en España donde se conserve la documentación; uno o más vehículos matriculados en propiedad, arrendamiento financiero o renting; dirección y firma electrónica, y estar al corriente de las obligaciones fiscales, laborales y sociales. Para autobuses y vehículos de más de 3,5 toneladas se añaden establecimiento, honorabilidad, capacidad financiera y competencia profesional (arts. 44 a 47 LOTT). La honorabilidad se pierde, entre otros supuestos, por condena a inhabilitación especial para la profesión, por sanciones firmes por las infracciones más graves del anexo I del Reglamento o por un índice de reiteración infractora igual o superior a tres (art. 116 del Reglamento).

La competencia profesional se acredita con el certificado oficial que se obtiene superando las pruebas (art. 114 del Reglamento). La empresa debe contar en todo momento con un gestor de transporte que lo posea y tenga una vinculación real con ella: el propio empresario individual, un socio con al menos el 15 % del capital dado de alta en la Seguridad Social o un trabajador a tiempo completo en el Régimen General con grupo de cotización no inferior al de jefe administrativo o de taller (art. 113 del Reglamento). No se admite un gestor externo vinculado solo por un contrato de servicios.

Visado bienal y rehabilitación

Las autorizaciones se otorgan sin plazo de duración prefijado, pero están sujetas a visado bienal de oficio (art. 51 LOTT y art. 42 del Reglamento), en el que se comprueba que se mantienen todos los requisitos. Si falta alguno, se requiere al titular para que lo acredite en diez días; si no lo hace, la autorización pierde automáticamente su validez. Puede rehabilitarse si se solicita dentro del año siguiente a la notificación acreditando los requisitos; después, hay que pedir una nueva. La falta de visado no es infracción en sí misma, y el pago de las sanciones impuestas por resolución que ponga fin a la vía administrativa es requisito para visar, rehabilitar o transmitir autorizaciones (art. 146.5 LOTT y art. 46 del Reglamento). El test de riesgos legales para empresas de transporte permite una primera revisión de estos puntos.

Tacógrafo y tiempos de conducción y descanso

El tacógrafo registra los tiempos de conducción, descanso y disponibilidad de los conductores y permite comprobarlos en carretera o en la empresa. Lo regulan el Reglamento (UE) 165/2014, sobre tacógrafos; el Reglamento (CE) 561/2006, sobre tiempos de conducción y descanso (modificado por el Reglamento (UE) 2020/1054), y la LOTT y su Reglamento. Desde el 1 de julio de 2026, el Reglamento 561/2006 se aplica también a los vehículos de más de 2,5 toneladas que realizan transporte internacional de mercancías o cabotaje.

Desde el 21 de agosto de 2023, los vehículos que se matriculan por primera vez deben llevar el tacógrafo inteligente de segunda versión, que registra más datos de posicionamiento, como el paso de fronteras; los que operan en un Estado distinto del de matriculación han tenido que sustituir los anteriores en los plazos del artículo 3 del Reglamento 165/2014. Los agentes pueden consultar a distancia sus datos para seleccionar qué vehículos controlar, pero esa comunicación no puede dar lugar por sí sola a sanciones automáticas (art. 9).

Obligaciones del empresario

• Descargar los datos del vehículo al menos cada 90 días y los de la tarjeta del conductor al menos cada 28 días (Reglamento (UE) 581/2010).
• Conservar datos, hojas de registro e impresiones durante al menos un año (art. 33.2 del Reglamento 165/2014).
• Formar a los conductores en el uso del aparato y controlar de forma efectiva que respetan los tiempos.
• Pasar la inspección del tacógrafo en un taller autorizado al menos cada dos años (art. 23 del Reglamento 165/2014) y tras reparaciones o cambios que afecten a su calibración.

Límites del Reglamento 561/2006

• Conducción diaria: 9 horas, ampliable a 10 dos veces por semana; semanal: 56 horas, y 90 en dos semanas consecutivas.
• Descanso diario: 11 horas, reducible a 9 un máximo de tres veces entre dos descansos semanales.
• Descanso semanal normal: 45 horas. En cada dos semanas consecutivas, dos descansos normales, o uno normal y otro reducido de al menos 24 horas, compensando la reducción antes de que termine la tercera semana siguiente. El descanso normal no puede tomarse en la cabina.
• Pausa de 45 minutos tras 4 horas y 30 minutos de conducción, fraccionable en 15 y 30 minutos.

La responsabilidad administrativa recae, como regla general, en la empresa titular de la autorización, aunque los hechos los cometa el conductor (art. 138 LOTT), y el Reglamento 561/2006 obliga a organizar el trabajo para que puedan cumplirse los tiempos (art. 10.2). Alegar que «el conductor decidió no parar» no basta: la empresa solo queda exonerada si acredita una falta muy grave de indisciplina o desobediencia del conductor, sancionada disciplinariamente y declarada procedente por sentencia firme o no impugnada (art. 138.4 LOTT). No sirve una sanción que se limite a postergarle para ascensos.

Mercancías peligrosas (ADR)

Su transporte por carretera se rige por el Acuerdo Europeo ADR, aplicable también a los transportes íntegramente nacionales, con las particularidades del Real Decreto 97/2014. El ADR agrupa estas mercancías en 9 clases según el riesgo (explosivos, gases, líquidos y sólidos inflamables, comburentes y peróxidos, tóxicas e infecciosas, radiactivas, corrosivas y diversas). Muchos productos industriales comunes lo son: pinturas, disolventes, aerosoles, baterías de litio, productos de limpieza industrial o fertilizantes, por lo que una empresa puede transportarlas sin saberlo si no verifica la clasificación de la carga.

Toda empresa que expida, transporte, embale, cargue, llene o descargue mercancías peligrosas debe designar un consejero de seguridad (capítulo V del RD 97/2014), salvo exención del ADR (por ejemplo, transportes por debajo de los umbrales de cantidad por unidad de transporte) o del artículo 24 del RD 97/2014; para la carretera ya no rige el RD 1566/1999, limitado desde 2014 al ferrocarril y las vías navegables. El consejero necesita un certificado de formación obtenido por examen (art. 26 RD 97/2014) y, a diferencia del gestor de transporte, puede ser el titular, un empleado o un profesional externo vinculado mediante cualquier fórmula de colaboración (art. 25 RD 97/2014). Supervisa el cumplimiento, asesora a la empresa, elabora los partes de accidente y redacta el informe anual.

Los conductores necesitan, cuando lo exija el ADR, la autorización especial ADR (arts. 25 y siguientes del Reglamento General de Conductores), que se obtiene con un curso en centro autorizado y pruebas ante la Jefatura Provincial de Tráfico, dura 5 años y se renueva con un curso de reciclaje; hay cursos adicionales para cisternas, explosivos y radiactivos. Según vehículo y carga pueden exigirse el certificado de aprobación ADR (vehículos EX/II, EX/III, FL, AT y MEMU, como los cisterna), paneles naranja, etiquetas de peligro, extintores, equipamiento de vehículo y tripulación (calzo, señales, chaleco, linterna, guantes, protección ocular) e instrucciones escritas en la cabina.

En el plano penal, el artículo 348 del Código Penal castiga con prisión de seis meses a tres años, multa e inhabilitación especial a quien, en el transporte de sustancias capaces de causar estragos, contravenga las normas de seguridad poniendo en concreto peligro la vida, la integridad o la salud de las personas o el medio ambiente; también puede responder la persona jurídica. No hace falta un accidente, y si hay víctimas pueden concurrir delitos de homicidio o lesiones por imprudencia.

Inspecciones de transporte por carretera

Las realizan los Servicios de Inspección del Transporte Terrestre del Ministerio de Transportes y de las comunidades autónomas competentes, con el apoyo principal de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil (art. 32 LOTT). Los inspectores son autoridad (art. 33.1 LOTT) y los hechos que constatan en documento público tienen valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que aporte el interesado (art. 33.2 LOTT).

Controles en ruta

Los agentes comprueban, entre otros extremos, que el vehículo esté vinculado a la autorización en el Registro de Empresas y Actividades de Transporte; la documentación del vehículo (permiso de circulación, ITV, seguro) y del conductor (permiso, CAP, tarjeta de tacógrafo y, en su caso, autorización ADR); la carta de porte; los registros del tacógrafo, pues el conductor debe presentar su tarjeta, registros manuales e impresiones del día en curso y de los 56 días anteriores (art. 36 del Reglamento 165/2014), y el peso, la estiba y la carga. El conductor representa a la empresa respecto de la documentación de a bordo (art. 33.3 LOTT). Ante indicios de exceso de peso o de manipulación del tacógrafo, pueden ordenar el traslado a una báscula o taller con un recorrido de ida de hasta 30 kilómetros, límite que no rige si está en el sentido de la marcha (art. 33.4 LOTT).

La inmovilización inmediata del vehículo procede, entre otros casos, por transporte sin título habilitante, manipulación del tacógrafo, algunas infracciones muy graves en mercancías peligrosas, exceso de peso grave o muy grave (desde el 15 % sobre la masa máxima, o el 10 % en vehículos de más de 12 toneladas) e incumplimiento de la conducción diaria o de pausas y descansos diarios, salvo infracción leve a 30 kilómetros o menos del destino (art. 143.4 LOTT). Si el denunciado no acredita residencia en España, el vehículo queda inmovilizado hasta que pague la sanción o deposite o garantice su importe (art. 146.4 LOTT).

Inspecciones en la empresa

Son más exhaustivas y abarcan periodos más amplios: requisitos de la autorización, descargas de tacógrafo de toda la flota, contratos, cartas de porte, facturación y registros de todos los conductores. Pueden revisar también documentación fiscal, laboral o social, pero solo en lo necesario para comprobar obligaciones de transporte (art. 33.3 LOTT), y las posibles infracciones de otro orden deben comunicarlas al órgano competente, como la Inspección de Trabajo (art. 33.5 LOTT). Pueden requerir la documentación en la empresa o en oficinas públicas, y la empresa no puede excusarse en la ausencia del empresario o del custodio de los registros de tiempos.

La empresa debe facilitar el acceso a vehículos, locales y documentación. La negativa u obstrucción que impida la labor inspectora, o desatender sus requerimientos, es infracción muy grave (art. 140.12 LOTT); si solo la dificulta gravemente, grave (art. 141.4 LOTT). En los requerimientos sobre tiempos de conducción y descanso hay una infracción distinta por cada vehículo o conductor cuya documentación no se aporte o no permita su control.

Infracciones y sanciones

La LOTT (arts. 140 a 143, en su redacción vigente) clasifica las infracciones en leves (100 a 400 euros), graves (401 a 1.000 euros) y muy graves (1.001 a 6.000 euros); si el responsable fue sancionado por otra muy grave en los doce meses anteriores, las multas de la franja superior pueden alcanzar 18.000 euros (art. 143.1.j). Las infracciones cometidas en distintas expediciones son independientes aunque infrinjan el mismo precepto (art. 138.3 LOTT), y algunas muy graves pueden suponer la pérdida de honorabilidad del gestor y la suspensión de las autorizaciones (art. 143.5 LOTT).

El transporte sin autorización pasa a ser leve si se acredita que se cumplían todos los requisitos y se solicita la autorización dentro de los 15 días siguientes a la notificación del expediente (art. 142.1 LOTT). En mercancías peligrosas, la responsabilidad se reparte entre transportista, cargador, expedidor y descargador según el supuesto. La manipulación del tacógrafo incluye usar imanes, desconectar cables o instalar dispositivos fraudulentos, aunque no funcionen en el momento de la inspección, y conlleva inmovilización y posible pérdida de honorabilidad del gestor (arts. 143.4 y 143.5 LOTT); el Tribunal Supremo ha considerado que instalar un artilugio para falsear sus registros es delito de falsedad en documento oficial (STS 672/2019, de 15 de enero de 2020, Sala de lo Penal, recurso 2452/2018; ROJ: STS 94/2020, ECLI:ES:TS:2020:94). Las deficiencias técnicas del vehículo (alumbrado, neumáticos, ITV) se rigen principalmente por la normativa de tráfico.

Procedimiento sancionador y recursos

El procedimiento se inicia por acuerdo del órgano competente notificado al denunciado; si la denuncia se entrega en el acto y se paga en ese momento, la denuncia sirve de iniciación (art. 146.2 LOTT). Hay 15 días para alegar y proponer prueba (art. 210 del Reglamento); sin alegaciones, el acuerdo de iniciación puede valer como propuesta de resolución. La resolución, motivada, debe notificarse en el plazo máximo de un año desde la incoación (art. 146.2 LOTT).

Pagar antes de 30 días desde la notificación reduce la multa propuesta un 30 % (art. 146.3 LOTT y art. 210.3 del Reglamento), pero implica conformidad con los hechos, renuncia a alegar y terminación del procedimiento, aunque se mantienen los recursos; alegar supone renunciar a la reducción. Las sanciones pagadas con reducción también computan para la reincidencia y la honorabilidad.

Contra la resolución que no ponga fin a la vía administrativa cabe recurso de alzada en un mes ante el órgano superior que indique (estatal o autonómico), y después, recurso contencioso-administrativo. Las controversias del propio contrato de transporte quedan fuera de este régimen: sobre ellas, véanse las guías de la Junta Arbitral de Transporte y de la responsabilidad del transportista por daños a mercancías (CMR y LCTTM).

Valoración del despacho

El despacho recomienda tratar la autorización como un activo que hay que mantener, no como un trámite que se supera una vez. Un gestor que deja la empresa, una deuda con Hacienda o la Seguridad Social sin aplazar, un renting vencido o una sanción firme sin pagar pueden bloquear el visado o llevar a la suspensión de la autorización. Conviene revisar al menos una vez al año la vinculación del gestor (art. 113 del Reglamento), que la capacidad financiera se ajusta a la flota y que el Registro refleja bien domicilio y vehículos. Si la autorización ya ha perdido su validez, el plazo de un año para rehabilitarla es decisivo.

La mejor defensa se construye antes de la inspección. En tacógrafo, descargar en plazo, revisar los datos con un programa de análisis y documentar las instrucciones a los conductores y las medidas ante cada incumplimiento permite acreditar que el trabajo se organiza conforme al Reglamento 561/2006 e invocar, en su caso, el artículo 138.4 LOTT. En mercancías peligrosas, cada empresa de la cadena debe comprobar si la carga es peligrosa y en qué cantidades, si debe tener consejero de seguridad y lo ha designado y comunicado, y si la documentación a bordo coincide con la carga real. Durante la inspección hay que actuar con orden y sin obstaculizar, porque la obstrucción se sanciona con más dureza que muchas de las infracciones que se pretendían evitar: designar a un responsable, tener localizadas descargas y documentación y revisar lo que se entrega.

Notificado el acuerdo de iniciación, los 15 días de alegaciones y los 30 del pago reducido corren a la vez, así que hay que decidir pronto. Antes de pagar, el despacho revisa la calificación (los umbrales entre leve, grave y muy grave son estrictos), la cuantía dentro de la horquilla del artículo 143 LOTT, si hay hechos sancionados dos veces (lo que prohíbe el artículo 19 del Reglamento 561/2006), la notificación en el plazo de un año, la suficiencia de la prueba de cargo y, en mercancías peligrosas, qué apartado de los artículos 140.15, 141.5 o 142.7 se imputa y a quién. Ante una denuncia por transporte sin autorización, hay que comprobar si cabe la calificación como leve del artículo 142.1. Siempre debe valorarse el efecto sobre la honorabilidad de la empresa y del gestor, que puede pesar más que la multa, y, si ha habido un incidente con riesgo para personas o medio ambiente, coordinar desde el principio la defensa administrativa y la penal.

El despacho presta asesoramiento jurídico a empresas de transporte y logística en autorizaciones, inspecciones y expedientes sancionadores, también de forma continuada mediante una iguala jurídica para empresas.