Reintegro de subvenciones: el Supremo y la proporcionalidad

Las subvenciones públicas constituyen uno de los principales instrumentos de la actividad administrativa de fomento, y empresas y entidades sin ánimo de lucro recurren a ellas para financiar inversiones, crear empleo o impulsar la formación y la innovación. Cuando la Administración detecta un incumplimiento del beneficiario, sustantivo o meramente formal, puede iniciar un procedimiento de reintegro de subvenciones al amparo del artículo 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS). ¿Debe el reintegro ser siempre total, o cabe graduar la respuesta según la gravedad real del incumplimiento? La cuestión es capital para cualquier beneficiario que gestione fondos públicos, y el Tribunal Supremo la ha aclarado recientemente, aunque con un matiz decisivo.

La STS 934/2026, de 20 de julio (ROJ STS 3297/2026, ECLI:ES:TS:2026:3297; ponente: Eduardo Calvo Rojas; recurso de casación 5268/2024), declara que el principio de proporcionalidad aplicable al reintegro no se limita a los incumplimientos de los fines u objetivos de la subvención: se extiende también a los incumplimientos de requisitos formales o procedimentales. Corrige así el criterio del Tribunal Superior de Justicia de Asturias. Pero la beneficiaria no ganó el pleito: el Supremo consideró que su incumplimiento no era formal, sino sustantivo, y mantuvo el reintegro.

El caso: reintegro de una subvención por pagos fuera de plazo

La beneficiaria era una fundación dedicada a la formación, la cualificación y el empleo en el sector del metal de Asturias, que había recibido una subvención del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias para ejecutar, en 2017 y 2018, acciones de formación para el empleo dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados.

La Administración tramitó un procedimiento de revocación parcial y reintegro. No discutía que la actividad formativa se hubiera realizado, pero consideró que determinados gastos se habían pagado fuera del plazo fijado. Conforme al artículo 31.2 LGS, salvo disposición expresa en contrario de las bases reguladoras, se considera gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado antes de que finalice el periodo de justificación. La resolución exigió la devolución únicamente de los gastos que consideró no justificados correctamente, no de toda la subvención. La cuestión de fondo presentaba una ambigüedad relevante: ¿se trataba de un retraso en la realización efectiva de los pagos, es decir, un incumplimiento sustantivo, o de un retraso en la justificación documental de pagos ya realizados en plazo, un incumplimiento meramente formal?

Desestimado el recurso de alzada, la fundación acudió a la vía contencioso-administrativa. La sentencia 258/2024, de 22 de marzo, de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Asturias desestimó el recurso. En casación, la fundación denunció la infracción del artículo 37.2 LGS y del artículo 92 del Real Decreto 887/2006, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, así como de la jurisprudencia del Supremo.

La cuestión jurídica: artículo 37.2 LGS y graduación del reintegro

El artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones introduce un mecanismo de graduación. Cuando el cumplimiento del beneficiario «se aproxime de modo significativo al cumplimiento total» y se acredite «una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos», la cantidad a reintegrar se determina aplicando los criterios de graduación del artículo 17.3.n) LGS, que las bases reguladoras deben fijar conforme al principio de proporcionalidad, o, en su caso, los de la normativa autonómica.

En el Reglamento (RD 887/2006), el artículo 91 regula el reintegro por incumplimiento de las obligaciones establecidas con motivo de la concesión, que puede ser total o parcial según los criterios de las bases reguladoras, y el artículo 92 el reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación. La finalidad del sistema es evitar que las consecuencias del incumplimiento resulten desproporcionadas respecto de su entidad real.

El TSJ de Asturias descartó la aplicación del principio de proporcionalidad con este razonamiento:

«Este principio pondera el criterio al fijar la cantidad a reintegrar, y tiene todo su sentido si estamos ante posibles incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, pero no tiene razón de ser cuando se trata de gastos no justificados o justificados de manera insuficiente o extemporáneamente.»

Es decir, para el TSJ, la proporcionalidad solo operaba ante incumplimientos de los fines de la subvención, pero no ante defectos de justificación.

Qué dice el TS sobre el reintegro de subvenciones y la proporcionalidad

El Tribunal Supremo admitió el recurso por presentar interés casacional objetivo, formulando la cuestión en estos términos: determinar, a la luz de su sentencia 559/2023, de 8 de mayo (ROJ STS 1933/2023; casación 6094/2021), si el principio de proporcionalidad es aplicable únicamente en casos de incumplimiento de los objetivos o fines de la subvención o también en casos de incumplimiento de requisitos formales.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3.ª) corrige la tesis del TSJ. Recuerda que el principio de proporcionalidad es aplicable cuando el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones, y afirma:

«[…] frente a lo que afirman la Administración autonómica recurrida y la sentencia que la confirma, en los procedimientos de reintegro el principio de proporcionalidad no es solo aplicable en casos de incumplimiento de los objetivos o fines para los que fue concedida la subvención sino también, por las mismas razones, en casos de incumplimiento de requisitos formales o procedimentales.»

Como ejemplos de incumplimientos formales en los que la proporcionalidad puede operar, la sentencia menciona «un retraso de escasa entidad en la justificación del cumplimiento de la obligación de inversión o una acreditación de dicho cumplimiento que, siendo incuestionable, se ha realizado por medios distintos a los enunciados en el pliego de condiciones».

Doctrina establecida: proporcionalidad también ante incumplimientos formales

En respuesta a la cuestión de interés casacional, la sentencia declara:

«En el procedimiento de reintegro de subvenciones regulado en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en el Reglamento de dicha Ley aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, el principio de proporcionalidad es aplicable cuando el incumplimiento del beneficiario permita su graduación atendiendo al grado de cumplimiento general de sus obligaciones. Dicho principio de proporcionalidad no es solo aplicable en casos de incumplimiento de los objetivos o fines para los que fue concedida la subvención sino también, por las mismas razones, en casos de incumplimiento de requisitos formales o procedimentales, respecto de los cuales el principio de proporcionalidad puede llevar a modular la respuesta al incumplimiento dependiendo de la naturaleza de los requisitos formales incumplidos y de las circunstancias concurrentes.»

Por qué la fundación perdió el pleito

La doctrina favorece a los beneficiarios, pero no resolvió el caso a favor de la fundación. El Supremo observó que la resolución administrativa se expresaba en términos que inducían a confusión sobre si el incumplimiento era formal o sustantivo, y que la sentencia del TSJ era contradictoria: negaba la proporcionalidad para los incumplimientos formales, pero a la vez dejaba claro que el incumplimiento no era meramente formal, sino sustantivo, por la realización tardía de los pagos. Como esa apreciación se refiere a hechos que no pueden revisarse en casación (art. 87 bis.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el Supremo concluyó que existía un incumplimiento sustantivo. La resolución de alzada, además, solo había exigido el reintegro de los gastos no justificados correctamente y no el de toda la subvención.

Resultado: el Supremo estimó el recurso de casación y anuló la sentencia del TSJ pero, al resolver el litigio, desestimó el recurso contencioso-administrativo de la fundación, de modo que se mantuvo el reintegro parcial acordado por la Administración. No impuso las costas de ninguna de las instancias.

La exigencia de que la Administración identifique con precisión qué tipo de incumplimiento aprecia conecta con lo que hemos analizado sobre la falta de motivación en resoluciones administrativas, donde la forma de actuar de la Administración condiciona la validez de sus actos.

Implicaciones prácticas para los beneficiarios

Esta sentencia tiene consecuencias directas para empresas y entidades que gestionan subvenciones públicas, ya sean estatales, autonómicas o financiadas con fondos europeos. Las principales son las siguientes.

En primer lugar, ante un procedimiento de reintegro por defectos formales (justificación tardía, documentación incompleta o acreditación por medios distintos de los previstos), el beneficiario puede invocar el principio de proporcionalidad. Según la sentencia, ese principio puede llevar a modular la respuesta de la Administración en función de la naturaleza del requisito incumplido y de las circunstancias concurrentes.

En segundo lugar, para que opere la graduación del artículo 37.2 LGS, el beneficiario debe acreditar un cumplimiento que se aproxime de modo significativo al total y una actuación «inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos». Esto implica conservar toda la documentación justificativa y, ante cualquier requerimiento administrativo, subsanar los defectos con la mayor diligencia posible.

En tercer lugar, la distinción entre incumplimiento formal y sustantivo es decisiva. Pagar un gasto fuera de plazo no es lo mismo que justificar tarde un gasto pagado en plazo: lo primero afecta a la propia realización del gasto (art. 31.2 LGS) y, en este caso, llevó a mantener el reintegro. La defensa debe acreditar desde la vía administrativa, con documentos bancarios, cuándo se realizaron efectivamente los pagos, porque en casación los hechos ya no se revisan.

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Valoración del despacho

La doctrina es útil, pero la sentencia enseña sobre todo que este tipo de pleitos se decide en los hechos. La fundación obtuvo una declaración favorable sobre la proporcionalidad y, sin embargo, tuvo que devolver lo reclamado, porque la instancia había dejado establecido que los pagos se hicieron fuera de plazo. Nuestro criterio es trabajar el expediente desde el trámite de alegaciones del procedimiento de reintegro: acreditar con documentos bancarios la fecha efectiva de cada pago, separar los gastos pagados tarde de los justificados tarde, cuantificar el grado de cumplimiento global y exigir a la Administración que motive qué incumplimiento aprecia y por qué el reintegro es proporcionado. También conviene revisar las bases reguladoras, que concretan los criterios de graduación (art. 17.3.n LGS), y comprobar si el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro ha prescrito: el plazo es de cuatro años y, con carácter general, se computa desde que venció el plazo para presentar la justificación (art. 39 LGS).

Conclusión

La STS 934/2026 refuerza las garantías de los beneficiarios frente a los procedimientos de reintegro de subvenciones: el principio de proporcionalidad opera como límite a la potestad de la Administración también ante incumplimientos formales, de modo que defectos de justificación de escasa entidad no deberían generar consecuencias económicas desproporcionadas para quien, en lo esencial, ha cumplido.

Pero la sentencia marca también el límite de esa doctrina: si el incumplimiento es sustantivo, como el pago de gastos fuera del plazo, la proporcionalidad no evita el reintegro de esos gastos. Para los beneficiarios, la clave está en documentar adecuadamente el cumplimiento de sus compromisos y, en caso de ser objeto de un procedimiento de reintegro, ejercer una defensa técnica que delimite desde el principio la naturaleza del incumplimiento.

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José Manuel Domínguez González, abogado colegiado ICAM nº 137.813.

Actualizado el 30/09/2026: revisadas las sentencias citadas y la normativa aplicable.