El silencio administrativo no siempre permite acudir directamente al juzgado ni equivale a una licencia concedida. Según el Tribunal Supremo, si la notificación de una liquidación tributaria informó de los recursos, el silencio en la reposición obliga a presentar antes la reclamación económico-administrativa, y en las licencias para actividades que puedan dañar el medio ambiente el silencio es negativo aunque se cumpla el planeamiento. El silencio negativo, además, no exime a la Administración de su deber de resolver.
Esta guía reúne cuatro sentencias del Supremo de 2026 sobre la reposición tributaria sin respuesta, las licencias en suelo rural protegido, la comunicación previa y la ejecución de la sentencia una vez ganado el pleito.
Sentencias públicas de otros procedimientos, seleccionadas como referencia; no son asuntos de este despacho. El resultado de cada caso depende de sus circunstancias.
Reposición tributaria sin respuesta: primero, la reclamación económico-administrativa
La STS 979/2026, de 22 de julio (ROJ: STS 3466/2026), dictada por la Sección Segunda con ponencia de Manuel Fernández-Lomana García, aplica el criterio fijado días antes, en un asunto idéntico entre las mismas partes, por la STS 865/2026, de 8 de julio (ROJ: STS 3031/2026): si la notificación de la liquidación informó correctamente de los recursos procedentes, el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la reposición es inadmisible por falta de agotamiento de la vía administrativa.
El caso
El Principado de Asturias giró a una empresa una liquidación del impuesto sobre actividades económicas (IAE) de 2016 por 205,52 euros intereses incluidos. La notificación advertía del carácter potestativo de la reposición y de la reclamación económico-administrativa que había que interponer para agotar la vía administrativa. La empresa recurrió en reposición el 13 de junio de 2023. El plazo para resolver es de un mes (art. 225.4 de la Ley 58/2003, General Tributaria, LGT) y, transcurrido, el interesado puede considerarlo desestimado «al objeto de interponer la reclamación procedente» (art. 225.5 LGT). En lugar de reclamar, la empresa acudió al contencioso el 30 de enero de 2024; la Administración desestimó expresamente la reposición al día siguiente.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 6 de Oviedo inadmitió el recurso por auto de 2 de abril de 2024, conforme a los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley 29/1998 (LJCA). El Tribunal Superior de Justicia de Asturias (sentencia 609/2024, de 15 de julio) lo admitió, con apoyo en las sentencias del Supremo de 7 de marzo de 2023 (rec. 3069/2021) y de 3 de mayo de 2023 (rec. 4792/2021), según las cuales la Administración no puede beneficiarse de su propio incumplimiento del deber de resolver.
La doctrina del Supremo
El Supremo anula la sentencia del TSJ y mantiene la inadmisión, sin imponer costas. Los precedentes de 2023 se referían a contribuyentes sin ningún acto expreso con indicación de recursos, porque la desestimación presunta es «una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos». Aquí la liquidación sí informaba con detalle, y fue la empresa «quien decidió el cauce impugnatorio». La inactividad de la Administración es reprochable, pero no causó indefensión, porque la empresa conocía el camino que debía seguir (véase la guía sobre falta de motivación en resoluciones administrativas). El fundamento de derecho cuarto fija el criterio:
«En situaciones como la que hemos detallado, no resulta admisible un recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1, ambos de la LJCA, pues, a pesar de la falta de respuesta expresa o desestimación presunta imputable a la Administración de un recurso de reposición de carácter potestativo, en la notificación del acto expreso objeto de aquel recurso sí informó clara y taxativamente al contribuyente de los medios de impugnación procedentes.»
En cambio, si la Administración no informó de los recursos —como ocurre cuando el único acto es una desestimación presunta—, no puede oponer la falta de agotamiento de la vía previa.
Es un criterio del ámbito tributario, donde la reposición es potestativa y previa a la reclamación económico-administrativa (art. 222 LGT), que es la que agota la vía. En el procedimiento común, la reposición de la Ley 39/2015 solo cabe contra actos que ya ponen fin a la vía administrativa (art. 123.1), y el artículo 123.2 permite acudir al contencioso una vez resuelta expresamente o desestimada por silencio.
Cómo actuar
- Lea el pie de recursos de la liquidación antes de elegir la vía.
- Tras el silencio, la reclamación. Pasado un mes sin resolución, puede reclamarse desde el día siguiente a aquel en que el silencio produzca sus efectos; si después se dicta resolución expresa, se remite al tribunal que conoce de la reclamación (art. 235.1 LGT). Si se espera a la resolución expresa, el plazo general de un mes se cuenta desde su notificación.
- Equivocarse de cauce tiene coste. Mientras se discute la admisibilidad del recurso judicial pueden vencer los plazos de la vía que sí procedía.
Licencias en suelo rural protegido: silencio negativo si puede haber daño ambiental
La STS 897/2026, de 14 de julio (ROJ: STS 3228/2026; ECLI:ES:TS:2026:3228), dictada por la Sección Quinta con ponencia de José Luis Quesada Varea, resolvió el caso de una línea eléctrica soterrada por suelo no urbanizable catalogado como «Complejo Serrano de Interés Ambiental», en el conjunto histórico de Castril (Granada). La empresa solicitó la licencia el 29 de diciembre de 2017, inició las obras sin ella el 11 de junio de 2018 y el Alcalde las paralizó por Decreto 67/2018, de 25 de junio. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sentencia 539/2023, de 10 de marzo) mantuvo la paralización, pero declaró obtenida después la licencia por silencio positivo, porque la compatibilidad urbanística estaba acreditada y la instalación contaba con autorización ambiental unificada.
El Supremo casa esa sentencia. A los supuestos de silencio negativo del artículo 11 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, TRLSRU) —su apartado 3 impide adquirir por silencio facultades contrarias a la ordenación territorial o urbanística, y su apartado 4.b) exige acto expreso para las instalaciones de nueva planta, regla que la STC 143/2017, de 14 de diciembre, consideró constitucional solo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida— se suman los del artículo 24.1 de la Ley 39/2015 (LPACAP), que atribuye efecto desestimatorio al silencio en los procedimientos sobre actividades que puedan dañar el medio ambiente. Según la doctrina constitucional (SSTC 175/2003, 143/2017 y 70/2018), es una norma común de procedimiento que las licencias urbanísticas deben respetar. Y basta la posibilidad de daño: una autorización ambiental o una evaluación favorable no la despejan, porque una de sus funciones es precisamente corregir o compensar impactos.
«[U]na solicitud de licencia para extender una línea eléctrica en terrenos en situación de suelo rural especialmente protegido implica autorizar una actividad susceptible de provocar daños en el medio ambiente y, por eso, el sentido del silencio debe ser negativo aunque se ajuste a las disposiciones urbanísticas.»
El silencio negativo no libera al ayuntamiento: como la empresa lo había pedido subsidiariamente, el Supremo le condena a dictar resolución expresa (art. 21.1 LPACAP), sin imponer costas. En la práctica:
- No conviene dar por obtenida una licencia de este tipo por el transcurso del plazo: iniciar las obras sin licencia expresa expone a su paralización y a las demás medidas de disciplina urbanística.
- La desestimación presunta permite recurrir (art. 24.2 LPACAP), y el solicitante puede pedir además que se condene a la Administración a resolver.
- El sentido del silencio debe analizarse por la vía urbanística (art. 11.3 y 11.4 TRLSRU) y por la ambiental (art. 24.1 LPACAP); superar la primera no neutraliza la segunda. La sentencia aplica normativa andaluza después modificada, así que en cada caso habrá que revisar también la legislación autonómica.
Comunicación previa y declaración responsable: no hay silencio que recurrir
Desde la transposición de la Directiva 2006/123/CE de servicios, la comunicación previa y la declaración responsable han sustituido en muchos casos a las licencias, y el artículo 69 LPACAP permite iniciar la actividad desde el día de su presentación. La STS 473/2026, de 20 de abril (ROJ: STS 1745/2026; ECLI:ES:TS:2026:1745), dictada por la Sección Quinta con ponencia de Carlos Lesmes Serrano, aclara si un tercero afectado puede recurrirlas.
En Tossa de Mar (Girona), el Ayuntamiento se dio por enterado de una comunicación previa para una actividad inocua de servicios inmobiliarios, pero condicionó la «licencia» a acreditar la colegiación del técnico y un seguro de responsabilidad civil, y después inadmitió la reposición de la comunidad de propietarios. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Girona (sentencia 75/2021, de 12 de marzo) anuló la inadmisión y el condicionamiento, pero consideró que la comunicación no era recurrible, y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sentencia de 7 de diciembre de 2022) lo confirmó.
Con apoyo en la STS 1165/2022, de 20 de septiembre (rec. 7031/2021), en las sentencias de 17 de octubre de 2022 (rec. 3837/2020) y 8 de marzo de 2023 (rec. 8658/2021) y en la STC 49/2013, de 28 de febrero, el Supremo concluye que estas figuras no son actos administrativos, porque a través de ellas «no se expresa ninguna voluntad de la Administración, ni positiva ni negativa»; que su presentación no inicia un procedimiento; y que, «al no tener la Administración la obligación de resolver puesto que no hay ninguna solicitud no opera el instituto del silencio administrativo». Por tanto, no pueden recurrirse; sí los actos que la Administración dicte al comprobar, controlar o inspeccionar.
Los terceros no quedan indefensos: pueden pedir a la Administración que ejerza esas potestades (la de comprobación no está sujeta a plazo) y, si permanece inactiva, recurrir su silencio, que en ese caso sí puede constituir un acto presunto. El Supremo desestimó la casación: el acuerdo municipal que condicionaba la supuesta licencia tenía contenido propio y era recurrible. Para quien inicia la actividad, la comunicación no equivale a una licencia: queda sujeta a comprobación, y la inexactitud, falsedad u omisión esenciales de datos determinan la imposibilidad de continuarla (art. 69.4 LPACAP), como se explica en la guía sobre la licencia de actividad para hostelería.
Después de la sentencia: ejecución en sus propios términos
Ganar el contencioso no siempre cierra el asunto. La STS 711/2026, de 8 de junio (ROJ STS 2681/2026; ECLI:ES:TS:2026:2681; Sección Segunda; ponente: Miguel de los Santos Gandarillas Martos; rec. 2835/2024), que reitera la STS 675/2026, de 2 de junio (ROJ STS 2390/2026; rec. 4380/2024), lo muestra con un caso catastral. El TSJ del País Vasco (sentencia de 10 de enero de 2023, rec. 959/2021) anuló los valores fijados conforme a la ponencia del Puerto de Bilbao, bien inmueble de características especiales (BICE), y ordenó elaborar otra sin superar el valor anterior, sin decir nada sobre su eficacia temporal. La Diputación Foral de Bizkaia aprobó la nueva ponencia con efectos desde el 1 de enero de 2020, al amparo del art. 39.3 LPACAP, y el TSJ desestimó el incidente de ejecución (autos de 27 de noviembre de 2023 y 26 de febrero de 2024).
El Supremo anula esa retroactividad. El art. 39.3, de aplicación excepcional y restrictiva, es un precepto «inidóneo para decidir si la Administración ha cumplido o no la sentencia»: en ejecución de una sentencia firme, esa eficacia solo podría acordarla el juez, y además no prevalece frente al art. 27.8 de la Norma Foral 3/2016, según el cual el valor catastral tiene efectividad el 1 de enero del año siguiente al de su notificación. Con cita, entre otras, de la STC 1/1997, de 13 de enero, reitera:
«1) Las sentencias judiciales deben cumplirse en sus propios términos (arts. 118 CE y 103 y concordantes LJCA), de suerte que la Administración no puede, con ocasión de su ejecución, introducir decisiones, cargas u obligaciones al vencedor del proceso para el que no hubiera sido habilitada expresamente en el fallo y que empeoren la situación jurídica del favorecido por él.»
- Incidente de ejecución y casación. Los autos dictados en ejecución son recurribles en casación cuando resuelven cuestiones no decididas en la sentencia o contradicen los términos del fallo (art. 87.1.c LJCA), previo recurso de reposición (art. 87.2 LJCA).
- Nulidad. Son nulos de pleno derecho los actos contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento (art. 103.4 LJCA), y esa declaración puede pedirse al órgano de ejecución (art. 103.5).
Valoración del despacho
El silencio administrativo tiene efectos distintos según el procedimiento, y equivocar el cauce cuesta tiempo y, a veces, el asunto. El criterio del despacho es triple. Antes de recurrir una desestimación presunta, conviene leer el pie de recursos del acto original: si informaba de la vía que procedía, hay que agotarla, como recuerda la STS 979/2026 en materia tributaria. Una licencia para una actividad que pueda dañar el medio ambiente no debe darse por concedida por el paso del tiempo: la STS 897/2026 entiende que el silencio es negativo aunque se cumpla el planeamiento, y empezar las obras expone a su paralización. Y ganar el pleito no cierra el asunto: si la Administración ejecuta la sentencia con efectos que el fallo no prevé, como la retroactividad que anuló la STS 711/2026, lo indicado es promover el incidente de ejecución sin dejar pasar el tiempo.
En contratación pública, la impugnación de exclusiones y adjudicaciones se trata en la guía del recurso especial en materia de contratación. Si la Administración no ha resuelto su recurso o su solicitud, o no ejecuta una sentencia en sus propios términos, puede contactar con el despacho.
