Modificados del contrato de obras: límites, penalidades y precios

Los modificados del contrato de obras son los cambios que la Administración puede introducir en un contrato ya adjudicado, y la LCSP solo los admite dentro de límites estrictos: hasta el 20 % del precio inicial si el pliego los prevé y, si no, únicamente en los supuestos tasados del artículo 205, con topes del 50 % o del 15 %. Si la tramitación del modificado paraliza la obra, el contratista puede reclamar los perjuicios cuando la paralización no le es imputable, y esa misma imputabilidad decide si caben penalidades por demora.

Esta guía reúne las incidencias que más afectan al plazo y al precio de una obra pública: los modificados (artículos 203 a 207 y 242 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público), la suspensión y su indemnización, la demora y las penalidades, y la revisión ordinaria y excepcional de precios.

Modificaciones previstas y no previstas: artículos 204 y 205 LCSP

La LCSP distingue entre modificaciones previstas en el pliego (art. 204) y modificaciones no previstas (art. 205). Las primeras solo caben si el pliego lo advierte expresamente, con una cláusula clara, precisa e inequívoca que detalle su alcance, límites, naturaleza, condiciones y procedimiento, y no pueden alterar la naturaleza global del contrato. Las segundas solo proceden si se justifican en alguno de los supuestos tasados del artículo 205.2 y se limitan a las variaciones estrictamente indispensables.

Cuando la modificación no cabe en los artículos 204 y 205, la prestación debe licitarse de nuevo y puede proceder la resolución del contrato por la causa del artículo 211.1.g) LCSP.

El ius variandi: cuándo es obligatorio el modificado

El ius variandi es la potestad de la Administración para modificar el contrato por razones de interés público dentro de esos límites. Las modificaciones acordadas conforme al artículo 205 son obligatorias para el contratista cuando no superan, aislada o conjuntamente, el 20 % del precio inicial, IVA excluido (arts. 206 y 242.1 LCSP). Si lo superan y no son obligatorias, necesitan su conformidad por escrito; de lo contrario, se resuelve el contrato (art. 206.2). La supresión o reducción de unidades de obra no da derecho a indemnización (art. 242.1).

Procedimiento para tramitar un modificado de obras

Cuando el director facultativo considere necesaria una modificación del proyecto, debe recabar autorización del órgano de contratación para iniciar el expediente, que exige (art. 242.4 LCSP):

1. La redacción de la modificación del proyecto y su aprobación técnica.
2. La audiencia del contratista y del redactor del proyecto por plazo mínimo de tres días (véanse también los arts. 191.1 y 207.2).
3. La aprobación del expediente por el órgano de contratación, junto con los gastos complementarios. En el ámbito estatal se requiere además informe del servicio jurídico (art. 191.2).

Es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente cuando la modificación no esté prevista en el pliego, su cuantía supere aislada o conjuntamente el 20 % del precio inicial, IVA excluido, y el precio del contrato sea igual o superior a 6.000.000 de euros (art. 191.3.b LCSP). La modificación debe publicarse en el perfil de contratante en cinco días desde su aprobación (art. 207.3).

El artículo 242.4 excluye del concepto de modificación ciertos excesos de mediciones de hasta el 10 %, limitados a variaciones de unidades realmente ejecutadas y recogidos en la certificación final. También permite determinados precios nuevos fijados contradictoriamente, pero exige a la vez que no aumente el precio global del contrato y que las unidades afectadas no excedan del 3 % del presupuesto primitivo. Ese 3 % no es por sí solo una autorización para aumentar el precio.

Suspensión de las obras por un modificado: derecho a indemnización

Cuando la Administración suspende la ejecución de las obras para tramitar un modificado, el contratista puede reclamar los perjuicios derivados de la paralización. En los contratos regidos por la LCSP, el artículo 208.2 concreta los conceptos indemnizables, salvo que el pliego disponga otra cosa y con los requisitos de acreditación de la norma: mantenimiento de la garantía, indemnizaciones laborales, personal que deba permanecer adscrito, medios que no pudieron emplearse para otros fines y seguros previstos en el pliego.

Los periodos deben documentarse en el acta de suspensión. Si el contratista solicita que se extienda y la Administración no responde, se presume, salvo prueba en contrario, que la suspensión comenzó en la fecha indicada en la solicitud (art. 208.2.b). El derecho a reclamar prescribe en un año desde que el contratista recibe la orden de reanudar la ejecución (art. 208.2.c).

El Tribunal Supremo ha perfilado cuándo procede la indemnización en estos casos:

Sentencias públicas de otros procedimientos, seleccionadas como referencia; no son asuntos de este despacho. El resultado de cada caso depende de sus circunstancias.

• STS 1688/2019, de 10 de diciembre (rec. 2294/2016, ECLI:ES:TS:2019:3981, ponente: Octavio Juan Herrero Pina): casó la sentencia de instancia y reconoció al contratista una indemnización de 2.579.449,05 euros, más intereses legales, por la suspensión acordada durante la tramitación de un modificado de una autovía.
• STS 513/2024, de 21 de marzo (rec. 6377/2020, ECLI:ES:TS:2024:1914, ponente: José María del Riego Valledor): recuerda que la indemnización por la paralización debida a la tramitación y aprobación de un modificado es necesariamente casuística: no todo modificado la conlleva, pero aceptarlo no implica renunciar a los daños de la paralización, y es decisivo determinar a quién es imputable. Estimó en parte el recurso del contratista y condenó a la Administración a resolver el contrato por una suspensión de más de ocho meses, acordada para tramitar un modificado por causas ajenas al contratista, que no era un riesgo que este debiera asumir por el principio de riesgo y ventura.
• STS 1088/2025, de 21 de julio (rec. 4247/2022, ECLI:ES:TS:2025:3714, ponente: José Luis Gil Ibáñez): extendió esa doctrina a las prórrogas y proyectos modificados: la indemnización es casuística, sin automatismos, y aceptar la prórroga o el modificado sin reserva no equivale a renunciar al derecho a reclamar. Reconoció a la UTE contratista el derecho a ser indemnizada por los sobrecostes del incremento del plazo correspondiente a cuatro prórrogas, con cuantificación en ejecución de sentencia.
• STS 1271/2024, de 16 de julio (rec. 5213/2021, ECLI:ES:TS:2024:4207, ponente: José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat): desestimó la reclamación en un contrato sometido a la Ley 30/2007 porque, como destaca su fundamento de derecho tercero, la sentencia recurrida se apoyaba en la falta de acreditación suficiente de un detrimento económico objetivable, valoración fáctica que no podía revisarse en casación. El modificado y las ampliaciones de plazo formaban parte del contexto, pero no explican por sí solos el fallo: la sentencia recuerda la importancia de probar los daños y su importe, y no establece que todo retraso asociado a un modificado deba soportarlo el contratista.

La imputabilidad es, por tanto, determinante. Si el retraso deriva de una decisión o de una omisión de la Administración, el contratista no puede ser penalizado y puede tener derecho a resarcimiento; pero la mera aprobación de un modificado no genera indemnización automática, y los tribunales exigen prueba cumplida del nexo causal entre la decisión administrativa y el daño efectivamente sufrido, así como de su importe.

Demora en la ejecución y penalidades (arts. 192 a 195 LCSP)

Penalidades por cumplimiento defectuoso

El artículo 192 regula las penalidades por cumplimiento defectuoso de la prestación o por incumplimiento de compromisos o condiciones especiales de ejecución. Deben estar previstas en los pliegos, ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y respetar dos límites: cada penalidad no puede superar el 10 % del precio del contrato, IVA excluido, y el total de ellas no puede superar el 50 % del precio del contrato.

Penalidades por demora

El contratista está obligado a cumplir el plazo total y los plazos parciales, y su constitución en mora no requiere intimación previa (art. 193). Cuando incurra en demora por causas que le sean imputables, la Administración puede optar entre la resolución del contrato o la imposición de penalidades diarias de 0,60 euros por cada 1.000 euros del precio, IVA excluido, salvo que el pliego fije otras distintas de forma justificada por las características del contrato. Cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo del 5 % del precio, IVA excluido, el órgano de contratación puede resolver el contrato o acordar la continuidad de la ejecución con nuevas penalidades (art. 193.4).

La resolución por incumplimiento culpable del contratista conlleva la incautación de la garantía y la obligación de indemnizar los daños y perjuicios que excedan de su importe (art. 213.3 LCSP). Y si la penalidad no cubre los daños causados, la Administración puede exigir además la indemnización correspondiente (art. 194.1).

Cuándo la demora no es imputable al contratista

Si el retraso se debe a motivos no imputables al contratista y este ofrece cumplir sus compromisos, el órgano de contratación debe concederle una ampliación del plazo al menos igual al tiempo perdido, previo informe del responsable del contrato sobre la imputabilidad del retraso (art. 195.2). La ley y la jurisprudencia reconocen, entre otros, estos supuestos:

• La suspensión temporal de las obras ordenada por la Administración, sea para tramitar un modificado o por razones de interés público.
• La falta de entrega de terrenos o de permisos cuya obtención corresponde a la Administración.
• Las modificaciones del proyecto que obligan a reprogramar la obra.
• Las causas de fuerza mayor del artículo 239 LCSP, siempre que se cumplan los presupuestos de su apartado 1.

El acta de comprobación del replanteo marca el inicio de la ejecución y debe extenderse en el plazo que fije el contrato, que no puede superar un mes desde la formalización salvo casos excepcionales justificados (art. 237 LCSP); si la Administración demora ese trámite —por ejemplo, por falta de disponibilidad de los terrenos—, ese retraso no puede computarse contra el contratista. La STS 568/2026, de 6 de mayo (rec. 1838/2024, ECLI:ES:TS:2026:2019, ponente: Luis María Díez-Picazo Giménez) examinó una demora de setenta y siete días en la aprobación del acta de replanteo, imputable al ayuntamiento, en un contrato regido por el TRLCSP de 2011: sus fundamentos quinto y sexto explican que esos daños pueden indemnizarse sin obligar al contratista a resolver el contrato, y el séptimo aplica esa conclusión al importe discutido. Era una reclamación indemnizatoria por demora administrativa, no una impugnación de penalidades, de modo que ayuda a distinguir el origen del retraso pero no sustituye la comprobación de los presupuestos del artículo 193 en cada expediente.

Acreditar que la demora no es imputable impide penalizar ese retraso y obliga a examinar la ampliación de plazo, pero la posible indemnización requiere una valoración separada de su causa, de los conceptos admisibles y de la prueba del daño.

Resolución por incumplimiento imputable al contratista

Para que la resolución por demora sea procedente, la Administración debe acreditar que el retraso obedece a causas imputables al contratista y seguir el procedimiento del artículo 195.1 LCSP: audiencia del contratista y, si este se opone, dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente.

La STS 162/2025, de 17 de febrero (rec. 6034/2021, ECLI:ES:TS:2025:618, ponente: Eduardo Calvo Rojas) desestimó el recurso de casación de la entidad avalista contra la ejecución de un aval de 460.461,45 euros por los daños y perjuicios causados a un ayuntamiento. La Sala precisó que el caso no versaba sobre vicios ocultos (art. 244 LCSP), como sostenía el banco, sino sobre una resolución por incumplimiento imputable al contratista con incautación de la garantía, cuyo régimen se encuentra hoy en los artículos 110 y 213.3 LCSP. Sobre las distintas garantías del contratista puede consultarse la guía de garantías en contratación pública.

Procedimiento de imposición de penalidades

Las penalidades se imponen por acuerdo del órgano de contratación, a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado. El acuerdo es inmediatamente ejecutivo y se hace efectivo mediante deducción de los pagos pendientes o, si no es posible, sobre la garantía (art. 194.2 LCSP).

Aun así, debe ir precedido de un trámite que permita al contratista conocer los hechos y la cuantía propuesta y formular alegaciones, y la resolución debe estar motivada: el artículo 97 del Reglamento general de la Ley de Contratos (RD 1098/2001) prevé para las incidencias de ejecución un expediente contradictorio con audiencia del contratista por cinco días hábiles. El pliego puede concretar ese procedimiento, pero no suprimir la audiencia.

Revisión de precios en el contrato de obras

El contrato de obras público se ejecuta a riesgo y ventura del contratista (art. 197 LCSP): como regla general, las variaciones de precios del mercado no dan derecho a alterar el precio pactado. Frente a esa regla operan la revisión ordinaria prevista en el pliego, la revisión excepcional del Real Decreto-ley 3/2022 y la doctrina jurisprudencial del riesgo imprevisible.

Revisión ordinaria (art. 103 LCSP)

El artículo 103 solo admite la revisión periódica y predeterminada de precios, previa justificación en el expediente, en los contratos de obras y en otros supuestos tasados. El pliego debe fijar la fórmula de revisión, que es invariable durante la vigencia del contrato; cuando el Consejo de Ministros haya aprobado fórmulas tipo para un tipo de contrato, el órgano de contratación no puede incluir otra distinta. La revisión solo tiene lugar cuando se ha ejecutado al menos el 20 % del importe del contrato y ha transcurrido un año desde su formalización, de modo que el primer 20 % ejecutado y lo ejecutado en el primer año quedan excluidos (art. 103.5, en su redacción vigente). No son revisables los costes de amortización, los costes financieros, los gastos generales o de estructura ni el beneficio industrial (art. 103.2).

Revisión excepcional del Real Decreto-ley 3/2022

Ante la crisis de precios de materias primas desencadenada a partir de 2021, que dejó a muchos contratos de obras sin cobertura porque el pliego no preveía revisión o porque la fórmula no compensaba el impacto, el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, introdujo en su título II una revisión excepcional para los contratos públicos de obras, administrativos o privados, del sector público estatal. Se aplica a los contratos que se encontraban en ejecución, licitación, adjudicación o formalización a su entrada en vigor, a aquellos cuyo anuncio de adjudicación o formalización se publicó en el año siguiente y a los licitados en ese año cuyo pliego incluyera una fórmula de revisión de precios (art. 6.1, en la redacción dada por el RDL 14/2022). Las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla pueden aplicarlo si así lo acuerdan (art. 6.3). Sus reglas principales son estas:

• Impacto directo y relevante. La revisión procede cuando el incremento del coste de los materiales empleados ha tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia y hasta su finalización, esto es, una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final (art. 7).
• Umbral del 5 %. Existe ese impacto cuando el incremento del coste de los materiales siderúrgicos, bituminosos, aluminio o cobre, calculado sobre los importes certificados en un periodo posterior al 1 de enero de 2021 que elige el contratista (entre doce y veinticuatro meses), excede del 5 % del importe certificado en ese mismo periodo (art. 7.1). La Orden HFP/1070/2022 añadió el cemento, los materiales cerámicos, la madera, los plásticos, los productos químicos y el vidrio. Si el contrato dura menos de doce meses, el cálculo se hace sobre la totalidad de lo certificado, y no hay derecho a la revisión si su duración es inferior a cuatro meses.
• Con independencia del pliego. Se reconoce aunque el pliego no previera revisión de precios; en ese caso se calcula aunque no se hubiera ejecutado el 20 % del importe ni transcurrido el plazo mínimo (art. 8.b). Se aplica la fórmula del contrato o, en su defecto, la del proyecto o la que corresponda del Real Decreto 1359/2011, eliminando el término de energía (art. 8).
• Límite del 20 %. La cuantía no puede superar el 20 % del precio de adjudicación y no se toma en consideración a efectos del límite del 50 % del artículo 205.2 LCSP ni de otros límites sobre modificaciones (art. 7.2): no computa como modificación contractual a efectos de esos topes.
• Plazo. La solicitud debe presentarse durante la vigencia del contrato y, en todo caso, antes de la aprobación por el órgano de contratación de la certificación final de obras (art. 9.1). Una solicitud posterior es extemporánea.
• Procedimiento. La solicitud se acompaña de la documentación que acredite la excepcionalidad (si falta, hay un plazo improrrogable de siete días hábiles para subsanar); el órgano de contratación dicta una propuesta provisional, da diez días hábiles de alegaciones y resuelve en un mes, y sin resolución expresa la solicitud puede entenderse desestimada por silencio (art. 9).
• Pago y condiciones. El importe se aplica en la certificación final como partida adicional, aunque caben pagos a cuenta, y se corrige en la liquidación con los índices definitivos (art. 10.2). El pago exige acreditar el desistimiento de las reclamaciones, recursos o acciones judiciales ejercitados por el incremento del coste de los materiales en ese contrato (art. 10.1), y el contratista debe repercutir al subcontratista la parte que corresponda a la obra subcontratada (art. 10.3).
• Nuevo programa de trabajo. Una vez reconocida la revisión, la Administración debe aprobar un nuevo programa de trabajo. Su incumplimiento por causa imputable al contratista puede dar lugar a multas coercitivas, a una penalidad del 10 % del precio de adjudicación y, si el retraso supera tres meses, a la pérdida de la revisión y a la resolución del contrato (art. 10.4).

Cuestiones pendientes ante el Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo ha admitido recursos de casación sobre la aplicación de este régimen. El auto de 22 de octubre de 2025 (rec. 501/2025, ECLI:ES:TS:2025:9430A) plantea si la revisión excepcional excluye los criterios del artículo 103.2 LCSP y, en concreto, si las certificaciones deben incluir los gastos generales y el beneficio industrial. El auto de 20 de julio de 2026 (rec. 4987/2025, ECLI:ES:TS:2026:7387A) pregunta si basta con que el contrato esté vigente o debe estar en fase de ejecución, y qué efecto tiene la falta de certificación final por causa imputable al contratista. Conviene seguir la doctrina que fije la Sala.

Riesgo imprevisible

La doctrina del riesgo imprevisible permite al contratista solicitar el reequilibrio económico cuando concurren circunstancias extraordinarias, ajenas a su voluntad e imprevisibles al tiempo de la licitación, que alteran sustancialmente la economía del contrato. El RDL 3/2022 puede entenderse como una respuesta legislativa específica para el incremento de precios de materiales, con requisitos y límites propios.

Cómo proteger la posición del contratista

• Comunicar por escrito a la dirección de obra y al órgano de contratación, desde el inicio, toda circunstancia que provoque o pueda provocar retrasos, y solicitar formalmente la ampliación de plazo del artículo 195.2 cuando el retraso no sea imputable al contratista.
• Pedir que se extienda el acta de suspensión cuando la obra se paralice y reclamar dentro del año siguiente a la orden de reanudación (art. 208.2).
• Formular reserva expresa del derecho a indemnización al aceptar modificados o prórrogas.
• Documentar los costes adicionales y conservar el libro de órdenes, las actas de suspensión y las certificaciones de obra, que acreditan la diligencia del contratista y el origen de cada retraso.
• Solicitar la revisión excepcional en cuanto se disponga de la documentación que acredite el incremento de costes, sin esperar a la finalización de las obras.
• En caso de denegación, impugnar en vía administrativa y contencioso-administrativa. Si además hay certificaciones sin pagar, conviene revisar la guía sobre certificaciones de obra pública impagadas.

Cuando estas incidencias se repiten entre distintos contratos y obras, conviene ordenar su seguimiento dentro del asesoramiento jurídico para constructoras. Para un expediente concreto, el área de contratación pública del despacho puede revisar la documentación y los plazos.

Valoración del despacho

La jurisprudencia del Supremo es favorable al contratista en un punto importante: aceptar un modificado o una prórroga sin reservas no supone renunciar automáticamente a la indemnización. Pero esa misma jurisprudencia insiste en que nada es automático y en que todo depende de las circunstancias y de la prueba. Por eso, a juicio del despacho, la posición del contratista se construye durante la ejecución y no en el pleito: además de actas y reservas, cuentan los escritos a la dirección facultativa que expliquen el impacto en plazo y coste y una contabilidad de obra que permita aislar los gastos de los periodos de paralización. También conviene revisar si el modificado respeta los límites del 20 %, 50 % o 15 %, porque de ello depende su obligatoriedad y, en su caso, la opción de resolver.

En los expedientes de penalidades importa reconstruir la cronología y la causa de cada periodo de retraso y, ante una penalidad ya impuesta, revisar la cuantía aplicable, la motivación de la imputabilidad y el procedimiento seguido. El 5 % del artículo 193.4 no es un límite máximo de penalidades: cada múltiplo de ese porcentaje habilita al órgano de contratación para resolver o acordar que continúe la ejecución con nuevas penalidades. Los posibles daños causados por retrasos administrativos deben analizarse por separado y acreditarse; no se reconocen por el mero hecho de que el contratista no sea responsable de la demora.

La revisión excepcional de precios es un instrumento útil, pero con reglas estrictas que conviene conocer antes de decidir: el plazo, porque la certificación final puede aprobarse antes de lo previsto; la elección del periodo de cálculo, que determina si se supera el umbral del 5 % y cuál es la cuantía; la comparación con otras reclamaciones, porque cobrar la revisión exige desistir de las basadas en el incremento del coste de los materiales; y, si la Administración contratante es autonómica o local, la existencia de un acuerdo que haga aplicable el régimen y sus términos. Con los recursos de casación ya admitidos, algunas de estas cuestiones pueden cambiar.